浅析地方党政主要领导干部自然资源资产审计的重点和方法
周忠献 李卓佳 张丽萍
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要开展领导干部自然资源资产离任审计。这是党中央为加快生态文明建设，更科学地推动经济、社会可持续发展而作出的重大决策。在此背景下，对地方党政主要领导干部进行自然资源资产责任审计，更具紧迫性和现实性。对审计机关和审计人员而言，应紧紧围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展地方党政主要领导干部自然资源资产和环境责任审计，为加快建设美丽中国发挥积极作用。
一、地方党政领导干部自然资源资产审计的重点内容
自然资源资产离任审计 ,应围绕离任领导干部所在地区的自然资源类型展开，因此 , 审计内容要根据该地区的具体自然资源资产特征来确定，主要包括以下六部分内容：
（一）地方党委政府生态文明建设责任机制方面
主要包括贯彻落实中央生态文明建设方针政策的情况，自然资源资产重大决策情况和自然资源资产管理情况。
（二）国土资源资产方面
主要包括土地使用执行总体规划情况，耕地保护政策落实情况，土地档案与审批合规合法情况，实际土地使用情况，土地专项资金使用规范性情况，矿产资源总体规划的执行情况和土地征收审批情况等。
（三）林业资源资产方面
森林资源管理保护责任落实情况。应查阅被审计地方政府相关文件通知、目标责任书、规划、方案，相关会议纪要、当地政府制定出 台的森林资源管理政策、目标管理考核制度、目标责任书、责任追究办法等资料，审计关注是否发文成立了相应的领导小组、管理机构，负责本行政区域内森林资源管理保护工作；是否建立了相关联席会议制度、森林资源管理保护制度，如林业生态保护红线划定、年度目标责任分解落实、目标责任书、年度目标责任考核及结果运用、森林采伐和木材运输审批发证等制度；是否编制了森林资源管理保护规划和方案，如林地保护利用规划、巩固退耕还林成果专项规划、森林防火专项规划、森林火灾应急预案、突发林业有害生物事件应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案等；是否将森林资源管理和保护工作纳入政府绩效考核内容，是否将考核指标分
解落实；是否认真履行了森林公安等林业执法职责；当地森林火灾的数量、规模、原因分析、造成的人员伤亡以及对自然生态环境的影响等情况，是否存在预警机制未发挥应有的作用，影响森林火灾及时扑救的问题。
违法征占用林地情况。要向当地政府办公室、林业、国土、信访等部门收集并审阅林地征占用台账、林业执法案件卷宗、处理处罚台账、上级批示督办件、群众信访举报事项、重点审计收集林地征占用审批文件、林地征占用台账清单（含临时占用林地），审计抽查占地面积较大的重点建设项目，审阅建设单位的征地补偿情况、补偿协议等相关资料，结合查看建设项目现场，看是否存在建设项目未按规定办理征占用林地审批手续，重点关注未经批准擅自占用林地，少批多占林地，提供虚假文件、谎报用途欺骗占用林地，在临时占用林地上修建永久性建筑物改变林地用途等违法法规问题；要充分利用地理信息技术，通过图表比对查看擅自开垦林地，进行土地整理开发、复垦、采石、采砂、采土等破坏地表植被的活动，使森林、林木受到毁坏的问题。
违法采伐林木的情况和林业生态建设项目实施和效 果情况。应收集并调阅林业生态建设项目相关资料，关注项目招投标是否合法，是否存在“暗箱”操作，有无地方领导干部干预招投标；关注项目资金使用是否合规，支付是否合法合规，是否存在挪用、占用、不及时支付情况；关注项目建设管理是否到位，是否严格按照建设项目要求执行，项目变更是否合法合规，手续是否齐全；关注项目绩效评价情况，实地查看项目实施进度、建后管护、实现预期目标或效果等情况。
湿地保护区、自然保护区和野生动植物保护责任落实情况。应重点关注湿地保护区和自然保护区内开矿、采石、挖沙、抽排湿地水资源、违规兴建人工设施等问题；关注查阅被审计地方突发林业有害生物危害的情况，有害生物事件的数量、规模、应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案等，是否落实可行的方案，是否认真履行了防治职责，是否存在预警不力，防治不到位，大面积蔓延的现象；关注滥捕乱猎，随意杀害野生动物以及非法收购、运输珍稀野生动物的违法犯罪活动，是否存在处理不力，造成严重社会影响的问题。
（四）水资源资产方面
关注领导干部任期内水 资源变化情况。摸清领导干部任期内地表水、地下水、再生水等资源的总量及变化情况，掌握各类水资源的供水来源、用水结构以及水功能区划分、超采区划分等情况，检查领导干部任职前后水资源开发利用、水环境保护、治理等情况，客观分析水资源资产数量、质量变动受人为因素、自然因素的影响程度。
关注法律法规及政策措施执行情况。一是关注各级政府是否按照上级有关要求，制定、出台相关文件、规定；制定、出台的政策是否符合国家规定和当地实际情况；水资源管理的相关部门责任是否明确、分工是否合理。二是关注编制的水资源利用、开发和保护等规划是否科学、合理；规划中涉及的用水量是否在上级的控制范围内；规划调整是否符合相关的要求，是否存在越权审批等问题。三是关注是否存在因机构、人员不到位等原因影响水资源资产经营管理和保护的问题，是否按照规定建立水资源监测统计等信息数据系统，并进行日常管理。四是关注地方政府是否将水资源资产经营管理和保护工作纳入地方政府绩效考核，是否将考核指标分解落实，并进行全面考核，是否依据考核结果实施问责。
关注约束性指标和目标责任制完成情况。一是关注各级政府是否完成用水总量以及地表水、地下水、引黄、引江等指标的完成情况，核算万元 GDP 取水量、万元工业增加值取水量等指标的完成情况。水功能区的划分、监测及重要国控、省控水功能区水质是否满足达到目标标准，是否存在虚报数据、人为调整数据，是否存在水源地水质差等问题。二是关注农村自来水厂及管网的建设情况，是否存在设施闲置、建设滞后、水厂管网建设脱节等问题。关注有效灌溉面积、新增节水灌溉面积、旱涝保收高标准农田、农田灌溉水有效利用系数等指标完成情况。关注农业用水、洗浴、洗车等特殊用水情况，是否存在一、二、三产业用水结构不合理，是否对洗浴等高耗水行业进行用水限制等问题。三是关注是否存在未按要求编制水土保持补偿方案、欠缴水土保持补偿费、项目未按水土保持补偿方案要求建设相关设施以及政府组织实施的水土保持补偿项目闲置等问题。四是关注再生水用于景观、绿化等方式的总量及所占比例，商场、火电企业、一般工业企业是否按照取水许可证要求建立污水处理厂并进行中水回用，是否存在因污水处理质量不高、中水回用管网建设滞后等问题导 致再生水利用不足等问题。五是关注各地主要污染物总量、任务分解等情况，是否存在未按规定向企业分解排放指标，分解的排放指标是否在总量范围内，对排放数量的监控是否到位等问题。
关注重大决策情况。一是关注决策管理制度是否健全；重大事项决策内容是否合法，决策程序是否合规，决策事项是否得到有效执行。二是关注土地利用总体规划、城市发展规划是否符合当前的水功能区设置，规划实施的项目是否符合水功能区的布局，有无违规占用水源地的禁建区开发建设项目的问题。三是关注大型水利工程是否存在违反土地利用总体规划建设大型水利项目，是否存在越权审批、拆分审批或违反法定程序征收、占用土地，是否存在未批先占、批少占多以及违规占用基本农田等问题。四是关注是否存在违反流域治污规划、重要水功能区、水源地以及自然保护区等重要区域布局企业或违规批准项目开工建设的问题。
关注相关资金征收使用管理和重点项目建设运营情况。一是关注水资源费、城市污水处理费、污水排污费、水利建设基金等资金情况，是否存在减免、缓征、拖欠、少缴以及变相减免等问题， 是否存在挪用资金用于弥补行政经费、建设楼堂馆所等问题，是否存在滞留收入未及时入库，收入未纳入基金预算实行“收支两条线”管理等问题。二是关注政府是否采取措施拓宽投资渠道，建立起水资源节约、保护和管理稳定的投入保障机制，是否按照水资源专项资金预算制度规定安排支出，支出预算安排是否真实、合法，有无超规定安排各项专项资金等问题，主管部门及项目实施单位是否有截留、挤占挪用、虚报冒领、滞留项目建设资金等问题，是否存在资金拨付进度和项目建设进度不衔接，造成资金闲置，无法发挥效用以及贪污挪用项目资金以及修建楼堂馆所、损失浪费等问题。三是关注土地整理、小农水重点县建设、综合开发等涉水项目，是否存在因规划建设不合理，导致重复建设、套取资金的问题，是否存在因资金整合不到位，导致项目闲置的问题，是否存在规避招投标，擅自变更建设内容以及虚报项目套取资金的问题。四是关注污水处理厂及管网建设情况，是否存在虚报项目套取建设资金、虚报污水处理量套取财政补偿资金，是否存在因管网建设与处理厂建设脱节导致污水处理不到位、中水回用不到位等问题。五
是关注城市建设以及大型耗水项目，是否存在规划论证不合理，导致水资源浪费、水环境污染、项目闲置等问题。
关注重大资源环境事件、环境风险隐患及相关预警机制建立及执行情况。重点关注突发事故暴露出来的重大资源环境问题和事件是否依法依规作出处理，并追究相关领导和责任人责任，责令整改工作是否按要求按期整改到位，有无处理或整改不到位导致危害资源环境的问题。检查应急管理（处置）机制、服务保障机制是否建立健全，地方政府是否制定预警预报体系、应急救援体系，是否建立健全安全事故行政责任追究制度并组织实施。关注领导干部任期内灾害发生、查处、索赔及造成的经济损失情况。关注地方政府是否建立了相关的风险预警机制，是否针对发生的风险事件启动了相关的预警机制，是否存在预警机制缺失、虚设、不到位等问题。
重点关注海洋功能区划、海洋环境影响评价等国家海洋政策执行落实情况。一是海洋功能区划真实性审计。国家实行海洋功能区划制度，海域使用必须符合海洋功能 区划。因此海洋功能区划真实性审计，应重点关注海洋行政部门是否依据上一级海洋功能区划编制地方海洋功能区划；海洋功能区划是否施行分级审批；海洋功能区划是否向社会公开；沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划是否与海洋功能区划相衔接。二是海洋环境影响评价合规性审计。关注海岸工程建设项目可行性研究阶段环境影响调查的科学性、选址的合理性、环境影响报告书编制的有效性等；关注海洋工程建设项目海洋环境影响报告书编制的有效性，是否由海洋行政部门核准并报环境行政部门备案；关注海岸和海洋工程建设项目的环境保护设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
利用海洋资源必须首先取得海域使用权，海域使用权的审批管理应为审计关注的重点。一方面，对照权限范围审查是否越权审批，重点关注省级以下政府是否越权审批填海造地项目用海；审查是否化整为零、分散审批，审查同一用海项目使用相同类型或不同类型海域是否依据总体设计提出申请，有无为规避上级政府审批而将项目用海拆散审批的问题。另一方面，对海洋行政部门 组织的海域使用论证报告评审给予必要关注。一是海域使用论证报告评价项目用海的必要性，项目用海与海洋功能区划、规划的符合性，项目用海与利益相关者的协调以及项目用海的不利影响，是否做出用海论证结论；二是审查提供海域使用论证技术服务的相关单位是否按规定取得海域使用论证资质证书，是否在资质证书规定的范围内从事海域使用论证技术服务；三是审查项目海域使用论证报告评审组的来源、人数、组成是否符合规定，审查评标过程的真实性，海域使用论证报告是否根据评审组的意见进行修改和完善。此外，还应关注用海项目竣工后，海洋行政部门是否及时组织竣工验收，用海面积、位置、用途是否按批准条件实施，若发生变化是否按规定处罚或补缴海域使用金。
海域使用金是依法向海域使用权人征收的海域有偿使用费，专项用于海域整治、保护和管理。应关注海域使用金是否按照规定分别缴入国家和地方国库，是否截留应该上缴的海域使用金。根据《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔20 07〕10 号）的规定，海域使用金
30% 缴入中央国库，70% 缴入省级国库，7 0% 缴入省级国库的海域使用金再进行省与市的分成，以山东省为例，规定省级 2 0％、市及市以下5 0 ％，市、县两级具体分成比例，按照重点向县（区）倾斜的原则，由各市自行确定，市级分成比例原则上不超过 1 5%，对照上述规定，应审查海域使用金征收的准确性，根据用海类型、海域等级以及相应的海域使用金征收标准重新计算海域使用金应征数额的准确性；关注海域使用金免征和缓征是否符合规定，重点关注有无混淆用海性质概念、随意将经营性用海擅自定性为公益性用海，以达到为地方政府投资的建设项目减免海域使用金的目的；加大海域使用金减免程序的合法性审计的力度，检查海洋行政部门与财政部门联合制定海域使用金减免管理制度执行情况，是否明确规定海域使用金减免的范围并建立审核和报批程序。
海域使用金主要用于海域整治、保护和管理，但由于地方海洋行政部门一般同时承担着渔业行政管理的职能，在安排海域使用金支出中往往超范围用于渔业支出。因此，应关注海域使用金是否专款专用，有无超范围安 排海域使用金；重视海域使用金项目合同制、监理制、招投标制等制度执行情况，重点审查招投标合法合规情况，通过招标公告发布、招投标文件编制、评标方法选用、评标过程记录等方面事项的审查，关注项目涉及的设计、施工、材料设备采购以及技术咨询服务是否符合招投标规定，是否将项目拆散分割来规避招投标，强化招标文件编制和评标标准规范性审查，确保招投标真实、完整、有效。
围填海造地能显著增加土地供给，有效缓解用地紧张，是通过利用海洋资源促进经济社会发展的重要方式。围填海造地审批管理归海洋行政部门，围填海造地后形成土地的管理却归土地行政部门，因此围填海造地审批与管理使用的统筹衔接应予以重视。一是关注土地规划和海洋功能区划对围填海造地的引导和管制。包括沿海地区土地利用总体规划和海洋功能区划修编情况，围填海造地实行年度计划控制管理情况，以及围填海计划与土地利用年度计划的衔接情况。二是关注围填海造地审批和批后监管。主要包括围填海项目审批过程中海洋和国土资源行政部门协调配合机制制度情况，是否存在批 后监管的盲区，围填海造地形成土地办理国有建设用地使用权登记及其纳入土地卫星遥感图片执法检查范围情况，是否依法依规管理和利用。三是关注围填海造地的供地方式。主要包括区域成片开发建设的围填海造地是否按规定编制区域用海规划并由同级政府组织实施，以及形成的土地履行土地供应手续情况；单个项目建设的围填海造地是否区分使用性质补缴土地出让金与海域使用金的差价。
（六）环境保护方面
主要审查环境保护政策执行情况，环境质量保护情况，污染控制情况，节能降耗情况，排污费等环保专项资金的管理使用情况。
二、地方党政领导干部自然资源资产审计的方式方法（一）实地查核
检查记录和文件。在对资源开发利用、环境治理保护等资金使用情况进行审计时，重点检查相关记录与文件。
检查有形资产。有形资产的检查主要包含实物资产的数量核查和存在状态的检查。
做好观察和询问。到现场进行观察，是检查资源存在状况最直接的手段，而询问，特别是调查问卷和座谈询问，可以向当地人员了解
最直接、最真实的情况。
（二）审计分析
一是标准比较法。从目前的自然资源状况看，影响环境质量问题带有一定的普遍性，不管是经济发达地区还是欠发达地区，都存在环境问题，只是所呈现的形式不同、程度不同。通过审计比较，可以判断出一个组织对自然资源资产的管理和使用情况的好坏。
二是成效分析法。对自然资源资产的审计，可以根据程序进行分析。这是最有效的量化分析法。
三是决策和风险分析法。一般来说，对自然资源资产的开发与保护，是一个领导决策的结果。其结果也需要结果来验证。因此在实行审计时，很难在年度内去完成。所以，只从决策和风险上进行评价，可以有效地评价。
（三）运用计算机审计技术
在信息技术普遍运用的环境下，计算机审计对于自然资源资产审计时依然有着很好的使用价值。计算机审计可以为自然资源资产审计提供大数据库，特别是财务数据，这些数据能够有效并快速地为审计人员提供参考。
三、进一步做好党政领导干部自然资源资产审计的建议 资产现状
要想对地方的自然资源资产进行有效的审计，审计部门和工作人员在开展工作时，就要首先摸清当地的自然资源资产情况，例如矿产资源、国土资源、森林资源、水利资源等情况，从而对相关单位和部门涉及自然资源资产的使用情况进行调查研究，作出科学的审计评价。
（二）建立和完善自然资源资产的指标和考核体系
自然资源资产量化评估，需要政府和相关部门根据上级下达的指标任务并结合实际情况进行指标分解，建立起一套科学可行的计算方法和指标体系。通过建立和完善自然资源资产考核体系，出台对干部实行自然资源资产、生态环境考核的实施细 则。
（三）加强离任审计对自然资源资产管理的审计
在进行离任审计时，审计应把对自然资源资产的管理情况也作为一项重要的审查对象，并且明确范围和内容。将对涉及自然资源资产的使用与管理的审计，作为领导离任时的重要评价参考。
（四）根据结果，加大责任追究力度
根据自然资源资产审计结果，制订具体可行的实施追究方案，特别是生态环境损害责任终身追究制。这样才能避免相关措施流于形式。同时，在执行责任追究时，要加大执行力度，从而倒逼领导干部在做出决策时，不敢肆意追求 GDP，从而伤害生态环境。这样才能起到真正的警示作用。（作者单位：长葛市审计局）