| A市 PPP养老项目实物补偿案例研究

◇支建永 杨发军 赵文睿 王爱敏

一、案例背景介绍（一）A市已是老龄化城市

A市是河南省的省辖市，处在黄河之滨、中原腹地，下辖4县6区。历史悠久，文化灿烂。全市总面积6266平方公里，总人口550万人。2014 年，A 市60周岁以上的人口 69.46 万人，占总人口的 15.1%，其中 65周岁及以上人口在总人口中占比已经达到 10.2%。到 2016 年底，该市有 60周岁以上老年人 77.19 万人，占总人口的 16.7%，其中 70周岁以上 32.3 万人，80周岁以上 12.6 万人，90周岁以上 2.01万人，100周岁以上719人，呈现出老年人口基数大、增速快的特点。国际上通常把 60 岁以上的人口占总人口比例达到10%，或 65 岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化的标准。根据国际标准的规定，A 市已经是一个老龄化的城市。

（二）A市财政经济状况不富

从经济发展水平和财政收入看，A市属于未富先老的城市。在三大产业中，A市的旅游业较为发达，但是工业和农业不是很发达，与省内其他城市相比，A市工业发展较为落后，人均 GDP在省内排名偏低，在 18 个省辖市中排名第 13位。该市城乡居民水平有一定差距，其中城镇居民人均可支配收入 2.1 万元，农村居民人均纯收入接近1万元。发达国家和地区进入老龄化的时候人均收入基本达到 5000 至1万美元，作为老龄化的 A市，与国际相比收入差距较大。人民币各项存款余额 1274.1 亿元。2014年，全市完成生产总值 1492.1亿元，一般公共预算收入达到 96.2 亿元，财政收入处在百亿水平，甚至不及一些发达省份的县级市。但是该市的存款水平较高，有一定的闲置的社会资本可用。对于较低的财政收入和较高的固定资产投资，靠政府再利用财政资金进行养老机构建设和管理，显然是有较大难度的。如果利用好闲置的社会资本，有助于破解财政资金短缺的难题。

（三）A市养老机构情况

为了推动老龄事业的发展，国务院规定到2020年，全国社会养老床位数达到每千名老年人 35 到 40张。截至 2014年，该市每千名老年人拥有床位数仅为 21张，要达到国务院定下的 2020年目标，还有近2万张床位的缺口。A市现有的 151家养老机构中，公办 75家，拥有床位近 8000张，入住人数超过 5500人，床入住率达到 70%左右。相对于其他地区公开的数据，A市养老机构的入住率较高。据《2016年北京养老机构发展调研白皮书》显示，2016 年10月，北京养老机构实际入住率为 57.2%。A市养老机构的入住率和全国相比，入住水平较高，这说明 A市养老机构有着较为有潜力的市场，在 A市建立养老机构市场前景较为广阔。

在 A市众多养老机构中，规模在 100 张床位以下的占大多数，由于规模较小，难以形成规模效益，盈利能力不强，没有具有较大影响、形成示范的养老机构，没有四星级以上的养老机构，养老机构服务水平良莠不齐。由于养老机构的级别较低，没有示范带

动地区养老机构发展的养老机构。现有养老机构在经营理念和服务意识上比较滞后，不少基层公办养老机构设施比较简陋，只能提供床位，没有医疗卫生设施、康复设施、洗澡设施、健身设施等。专业人才较少，在人员配备、基础设施建设和管理上不够规范。大多养老机构仅仅处在维持经营状态，盈利水平较低。

但是随着经济社会的发展，老人的需求层次也不断提升，从原来最基本的物质需求和生存需求，逐步发展到更高层次上的精神需求，A市养老机构大多提供的服务停留在较为基本的服务，已经不能满足入住人群的需求。这急需一家高水平的养老机构，从总体上提升 A 市养老机构的服务水平和承载能力，并发挥示范作用，带动整个地区养老服务水平的提升。

A市财政收入较少，加上该市正处在加快发展的阶段，有很多固定资产投入，已经让该市财政吃不消。如果再靠财政资金建设运营一家星级养老院，难度会更大。养老产业有短板，地方财政捉襟见肘，去弥补这个短板，市场有需求，在这样的情况下，政府与社会资本合作的 PPP项目在 A市落地有了较为良好的条件。

二、PPP项目基本情况（一）项目规模及运作方式1. 项目规模

A 市 PPP养老项目位置优越，交通较为便利，处在社会福利院内，占地面积 4.7 万平方米，规划地上建筑面积 5.6万平方米，地下车库面积 7200平方米，总床位数 1500 张，由两部分组成：一是政府配套项目，投资为3800万元，其中中央投资 1430万元，社会资本投资 2370万元，总建筑面积 21250 平方米，包括老年养护楼 1.585万平方米，综合楼 5400平方米，其中床位数 500张，以“三 无”、五保老人等困难群体为主要服务对象。二是社会引资项目，也是主体工程，建筑面积约 3.475万平方米，地下车库面积 0.72 万平方米，包括综合楼、家居养老楼、康复楼、智障老人公寓楼、自理型老人公寓及配套设施等建筑，床位数1000 张。该项目总投资 2.2亿元，包括土地费用 2870万元；主体工程投资为 15330万元，由社会资本全部投资；政府配套工程建设工期为2年，预计在 2018 年建成应用。这将是 A 市最大规模的养老机构，有助于示范带动该地养老机构建设。

2.项目运作方式

该项目采用 BOT（建设—运营—移交）方式，合作期限30年，即：

（ 1）项目实施机构即民政局依法选定社会资本，由社会资本独立出资设立项目公司。项目实施机构与项目公司正式签署PPP协议，并授予项目公司本项目的特许经营权。

（ 2）经营期内，项目实施机构负责本项目配套工程的部分投资 (中央投资 )和建设，项目公司负责本项目的主体工程全部投资建设和配套工程的部分投资，以及全部项目设施的运营、维护和管理，并通过使用者付费收入以及财政补助收回投资并获得合理回报。

（ 3）30年合作期满后，项目设施将无偿、完好地移交给项目实施机构或政府指定的其他机构。

（二）项目公司目标及管理架构1.项目公司目标

为了落实“文化 +健康养老”行动计划，加快养老服务业转型升级，打造一个本地区的示范养老项目，通过该项目示范带动该地养老机构发展，培养养老服务专业人才，从而推动本地区养老事业发展，并发挥辐射带动作用，带动周边地区养老机构的发展。

2.项目公司管理架构

本项目通过向社会招标，有两家民营资本联合中标。项目公司由中选的两家社会资

本共同出资设立，注册资本为 1000万元。社会资本持有项目公司100%的股权，政府不参股，也不委派相关人员进入管理层。项目由项目公司运营。

（三）项目公司产出和服务情况1. 产出标准

该项目拟向社会提供 1500张养老床位以及养老服务，其中 1000张床位由项目公司市场化自主经营，项目实施机构保留 500 张床位，并按照 PPP协议的约定，一部分床位面向基本养老服务对象（ “三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人）由项目公司负责为其提供基本养老服务，另一部分床位以附加床位补偿的方式交付项目公司，通过市场化自主经营增加项目收益。

2.提供的服务种类

为了确保社会资本获得一定收益，将项目建成一个示范项目，取得良好效果，项目针对老人的养老需求和商务需求，将提供多种服务。项目提供的养老服务内容包括基本服务，比如膳食服务、个人生活照料服务、老年护理服务。也包括大众服务，比如心理与精神支持服务等，也包括一些享受型服务，比如旅游购物等。这既能满足一般需求，也能满足大众需求和享受需求，实现了服务的多样化，既可解决老年人的一般需求，也可满足老年人的精神需求。该项目有医疗服务，有针对性地解决进入养老机构老年人身体不好问题。

3. 服务标准

为了发挥项目的示范作用，提高养老院的吸引力，加速对市场进行开拓，吸引更多的人入住，带动本地区的养老院提高服务水平，提升养老服务的规范化、科学化水平，该养老PPP项目将参照四星级以上标准进行执行，其中，建设绩效评价标准分别从建筑设计、设施设备的若干方面进行评价；运营绩效评价标准分别从运营管理、设施设备、服务人员、 服务质量的若干方面进行评价，其中服务质量按以下标准执行： （ 1）提供服务完成率100％ （ 2）基础护理合格率≥ 90％ （ 3）护理及照料人员技术操作合格率≥ 90％ （ 4）食物中毒0 （ 5） II度压疮发生率0 （ 6）医疗事故发生率0 （ 7）院内感染发生率≤ 15% （ 8）常规物品消毒合格率100％ （ 9）各种记录合格率≥ 90% （ 10）处方合格率≥ 90％ （ 11）老年人每年体检率100％ （ 12）炊事人员每年体检率100％ （ 13）各种设备完好率≥ 90%为了提高运营的专业化水平，服务人员需要获得相关资质，并接受相关培训，从而确保人员的专业性和所提供服务的专业化，具体见表1。

（四）项目监督、风险分配及收益方式1.风险分配情况

PPP项目的一个重要特点是风险共担。A市 PPP养老项目也对风险进行共担。项目风险分配依据风险有效控制、风险上限、风险成本最低的原则，对各种风险进行分配。项目前期的行政审批、土地获取、基本养老服务对象的养老需求、政治和法律变更等风险由政府承担。项目融资、主体工程的建设、运营期间的市场需求、服务质量、经营收益以及移交期间的风险由社会资本承担。建设期间配套工程的建设风险，运营期间物价波动风险以及不可抗力由政府和社会资本共同承担。

2.项目监督情况

一个项目运行需要一个良好的监督机制，为确保项目运营更加合规，本项目的监管体系采用多种监管方式结合的方法，主要由项

目实施机构对本项目的履约管理、相关行政主管部门对本项目的行政监管以及社会公众对本项目的公众监督三部分构成，从内外部进行监管，确保项目在运作过程中能够规范运作，也有助于提高顾客的满意度，从而吸引更多人员入住，降低空床率，在确保公共利益得到充分保障的同时，也确保项目更好地运转，见图1。

3.项目收益方式

本项目运作模式为 BOT，合作期 30 年。为了提高社会资本对项目的兴趣，同时减少政府的财政资金支出，该项目选取了一种较为特殊的社会资本回报模式。社会资本从项目中取得的收益来源包括使用者付费和可行性缺口补助。其中，可行性缺口补助采用实物补偿的模式。该项目在设定实物补偿时，经过相关机构测算。

使用者付费收入，即社会资本通过市场 化经营取得的营业收入，包括： （ 1）养老床位收入。（ 2）其他收入，包括配套养老服务收入，如医疗护理、家政服务、老年护理培训、老年旅游、老年产品等，以及配套商业设施经营收入，如养老服务餐厅、便利店的物业租赁收入、车费收入等。

可行性缺口补助，即当使用者付费不足以满足社会资本成本回收和合理回报时，由政府给予一定的补助，包括政策性补贴和项目差额补偿。政策性补贴，即根据相关规定，可依法享受的建设补贴（自建每张 2000 元，分5 年）和床位运营补贴（每位600 元 / 年）。项目差额补偿主要采用实物补偿模式。具体是鉴于“三无”老人需求的不确定性，本项目为充分利用民政局保留的500张床位资源，项目差额收益补偿采用的是“床位抵用补贴”的实物补偿方式，在“三无”老人数量很少的情况下（少于 245人） ，民政局将 255 张

床位交付项目公司用以抵扣每年 288万元的缺口补贴。如果“三无”老人数量较多（多于 245人） ，民政局无法提供 255张床位给项目公司时，则需支付与不足床位数量（实际交付床位与 255张的差值）等值的现金作为项目差额收益补偿。同时，当民政局交付项目公司的床位大于 255张时，项目公司则按照超出床位产生的收益，给予政府80% 的项目超额收益分成。年度项目差额收益补偿、年度项目超额收益和基本养老服务协议价格，以三年为一周期，根据物价指数 CPI的变动，进行调整。

三、案例分析（一）项目亮点1.项目规模设定合理

PP P项目的规模影响着社会资本的兴趣。一般来说， PPP项目一般投资规模较大，特别是养老项目，投资规模大，周期也特别长，对社会资本的吸引力有限。对我国来说，民营资本一般对投资大的项目承受能力较弱。民营资本对于投资较少的 PPP 项目承受能力较强，参与意愿较强。相对于其他数亿甚至数十亿元投资规模的PPP 项目，本项目总投资额 2.2 亿元，投资规模不大， 对国企、央企的吸引力有限，而对于资金实力较弱的民营资本吸引力较大，这也说明具有经营性、投资规模适中的 PPP 项目，非常适合民营资本的参与。民营资本只要能转变观念，认同 PPP 长周期、低风险、低回报的项目特性，就能与政府形成良好的共赢合作局面。

2.以实物补偿替代货币补偿

由于 PPP项目具有公益性，需要投资规模较大，社会资本投向这些领域的收益率低于其他领域的收益率。如果政府不采取相关措施，社会资本将缺乏进入这些领域的热情。可行性缺口补偿是为了保持社会资本合理的收益率而提供给社会资本的补偿，与以往的PPP项目在运作中大多采用货币补偿的形式不同，本项目创新性地采用实物补偿的形式，这样一方面在建设时可以建设比实际需求更多的床位，为以后更多老龄人口的需求打下基础；另一方面，用所建床位进行实物补偿，会推动社会资本加强管理，充分地使用所建床位，提高所建床位的利用率。另外，配套工程可提供养老床位500 张。在满足“三无”老人基本养老需求的前提下，根据社会资本投标报价，将一定数量的空余床位交由社会资本进行市场化经营，以实物补偿替代货币补偿，既解决了三无老人需求难以估计的问题，也灵活利用了项目资源，在提高社会资本收益水平的同时也减少了政府财政支出。

3.对项目进行超额收益分成

本项目的主体工程完全由社会资本投资建设，建成后主要用于市场化经营，配套工程由中央财政资金和社会资本共同投资建设，建成后作为政府配套设施供社会资本使用，并以此换取用于为“三无”老人提供基本养老服务的500张床位，保障了市本级“三无”老人的基本养老需求，推动实现了经营性和社会公益性的结合。对于 500张基本养老服务床位中，扣除“三无”老人使用的和已作

2.强化融资支持

有学者认为 PPP模式是一种融资模式。民营资本之所以不愿意进入养老机构 PPP 项目，主要是因为这种项目所需资金量较多，项目周期长，主要依靠使用者付费。本项目主要也依靠使用者付费，土地为划拨用地，项目资产权属归 A市民政局，通过有偿租赁提供给项目公司使用，财政提供的可行性缺口补助为实物补偿，这增加了项目公司进行融资的难度，加上民营资本自身融资能力也较为有限，更需要有关部门加大项目的融资支持。

虽然民政部与中国人民银行等五部门非常重视对养老服务业的金融支持，印发了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，其中第 11条专门指出“拓宽养老服务业贷款抵押担保范围。……鼓励银行业金融机构积极开展应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押贷款创新，满足养老服务企业多样化融资需求”，以及民政部联合国家开发银行印发了《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》提出为养老项目提供融资，但现实中金融机构仍有诸多顾虑，造成民营资本融资难度较大。建议银行业金融机构应充分响应和落实已出台的相关政策，并且进行融资方式创新，为民营资本特别是参加 PPP项目实物补偿模式的民营资本提供融资支持。

3.正确处理 PPP项目与公立养老机构的定位问题

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出，各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构本质是要满足最基本的需求，避 免铺张豪华。该项目从产权上来说属于民政局，如果按职能看，更大程度上要发挥托底作用，但是该项目大量的床位是按照四星级以上标准建立，某种意义上说，是较为高层次的服务。之所以提供这些服务，有助于提高养老项目的吸引力，提高项目公司的利润率。但是在运营期结束后，该养老机构是要移交给政府或政府指定的机构运营，政府按照原标准运营就会造成与公办养老机构的定位不符。如果不按照原标准运营，很有可能造成空床率高的问题，处理好 PPP项目与公立养老机构的相关关系也是我们要考虑的问题。

4.合理设计实物补偿条款

对于政府来说，采用实物补偿模式最直接的好处就是减少政府的财政投入，另外还可以避免货币补偿出现的过多的讨价还价现象。对于项目公司来说，有助于增加运营的产品数量，提高规模效益，通过运营实物提高自己的收益。在本案例中之所以能够采用实物补偿模式，是因为在项目设计时设计了超过现有需要政府提供托底服务数量老人的闲置的床位，这样一方面可以增加本地的床位数，应对日益严重的老龄化问题，为未来出现更多的需要做准备；另一方面，也可以将闲置床位作为实物来补偿运营公司的可行性缺口补助，有助于减少政府的财政开支，实现经营性与公益性的统一。这种模式对于财政收入较少地区吸引力较大，因为这种模式减少了财政的投入，也为应对未来老龄人口增多打下了基础。但是应对 PPP项目的可行性缺口补助进行精确测算，确保实物补偿不至于过多或者过少，政府不能为了减少财政的投入，对参与项目的相关企业让利过多，如果让利过多，对政府来说，支出大于收益，设立这种项目的合理性就会受到质疑。政府在设计实物补偿条款时，要加强研究，充分发挥专家学者的作用，对项目进行充分论证，

合理确定相关条款，决不能为了获得中央财政的专项补贴和 PPP示范项目的奖励而设立这种项目。

四、结语

目前，我国正经历老龄化，老年人口越来越多，随着家庭结构、人口结构的变化，养老负担越来越重，对此养老机构的需求越来越多，但是养老机构在总体数量上存在着不足的问题，在运营中存在着闲置率高的问题，公立养老机构和民营养老机构存在各种各样的问题，例如管理体制、专业人员不足、空置率高等问题。这些问题仅仅依靠政府的力量难以改变这种现状，无论从理论还是从其他领域的案例，都验证了在养老领域采用PPP模式可以缓解这些问题。对于一些财政收入较低，难以支撑提供更多养老床位和不断提升质量的地方政府来说，像案例中一样采用实物补偿方式不失为一种策略，这种方 法一方面可以利用民营资本来解决财政资金的缺口问题，另一方面也给民营资本以合理的获利空间，改变民营资本谨慎进入养老领域的态度，吸引更多的民营资本进入养老领域，有助于推动养老机构质量的提升。另外，由民营资本设立项目公司，可以改变养老机构治理结构。当然，这种模式在推进的过程中也会遇到各种问题，比如说法律制度问题、银行融资问题、项目属性问题。只有政府出台相应政策，才能推动这些问题解决，推动更多的民营资本参与到养老机构 PPP模式的开拓创新中来，更好地改善养老服务机构质量，应对当前存在的养老难题。当然，本文案例项目正在执行，执行过程中还会有一系列问题需要加以解决，受制于我国 PPP 养老项目普遍发展较晚，只能进行初步研究，以期一个开头引来更多的研究。（作者单位：支建永，

中国注册会计师协会；杨发军，河南新阳光会计师事务所有限公司；赵文睿、王爱敏，河南华凯会计师事务所（普通合伙））