“县改市”20年后再开闸

有序撤县设市,对于推进城镇化持续健康发展具有重要意义。

Minsheng zhoukan - - 目录 - 郑旭《民生周刊》记者

8月16日,四川省隆昌市“撤县设市”挂牌仪式暨“隆昌市成立大会”在该市莲峰大剧院举行。

2017年4月10日,经国务院批准,民政部下发了《关于同意四川省撤销隆昌县设立县级隆昌市的批复》,同意撤销隆昌县,设立县级隆昌市,以原隆昌县的行政区域为隆昌市的行政区域,隆昌市人民政府驻古湖街道大东街64号。隆昌市由四川省直辖,内江市代管。

包括隆昌县在内,今年以来,民政部密集批复了湖南宁乡县、贵州省盘县、陕西省神木县、浙江省玉环县和河北省平泉县共六地撤县设市,标志着时隔20多年后批量撤县设市重新开闸。

1997:“县改市”戛然而止

撤县设市在坊间被称作“县改市”,即撤销原有“县”的行政区划体制改为“县级市”。其申请流程是,在达到一定设立县级市标准的情况下,各县自行提出申请,依次经所在地市、省批准后,进入国 务院审核审批流程。

改革开放后,为加快实施城镇化,我国开始迈出撤县设市的步伐。作为政策支撑依据,目前学界普遍认可的是1981年的国务院《政府工作报告》提出的“以大中城市为依托,形成各类经济中心,组织合理的经济网络”。两年后,国内有31个县改为县级市,并新增设立7个县级市。

“衙门没有换,县长变市长。”这是那个年代流传于坊间的一句顺口溜,尽管这是百姓茶余饭后的笑谈,但对于当时不少在县城主政的官员而言,只要机会来临,就一定要搭上撤县设市的顺风车。

1993年5月,国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》,在原有1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改,明确了适用范围、人口总数、经济指标等。据统计,1994年至1997年,全国共有99个县成功设市。

如火如荼的“县改市”进程在1997年戛然而止。这一年5月18日,中共中央国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》公布。该《通知》明确提出, 城市规划、建设和管理必须严格执行《中华人民共和国城市规划法》和《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号)等有关法律、法规,严格控制大城市的用地规模,特别要严格控制中等城市和小城市用地。对城市建设规划规模过大的,要坚决压缩到标准控制规模以内。

根据《通知》精神,“自本通知下发之日起,冻结‘县改市’的审批”。狂热了多年的撤县设市“进行曲”,被按下了暂停键。

超200座县城痴心不改

由于原有政策的惯性作用,截止到1998年,国内县级市数量已达437个,其中近350个为撤县设市。但不可否认,1997年新的政策落地之后,除吉林扶余、云南弥勒、青海玉树、云南香格里拉、四川康定等边疆和少数民族地区的县城成为县级市之外,国内虽有县城痴心不改,最终却无一获准设市。

那么,在国家冻结“县改市”审批期间,明知不可为而为之的县有多少个呢?根据早前多家媒体统计的数据显示,2013年时,

全国至少有138个县明确提出了设市设想,到了2015年,在民政部“排队”申请“县改市”的县已超过200个。

虽然有观点直指地方县级政府“县改市”热度不减,甚至比以往更冲动,与谋求地方局部利益最大化不无关系,但从全局角度看,这种热度似乎能够刺激我国城镇化发展质量和效益的进一步提升。

民政部负责人此前表示,当前我国城镇空间分布和规模结构不合理,中小城市数量少、集聚产业和人口不足、发展质量和水平不高的问题还比较突出。自上世纪90年代以来,我国城镇化水平由刚刚超过30%上升为2016年的57.35%,但县级市数量减少了80余个。

减少的原因主要是地级市的扩张,很多县级市被改成了区。比如近20年来,珠三角顺德、南海、三水、高明、番禺、增城、从化先后改成了区。在长三角,余杭、萧山、吴江、上虞、武进、金坛等经济发达的县级市纷纷该成了区。

该负责人表示,县级市数量的持续减少,导致中小城市发展滞 后,带来大中小城市发展失衡、城镇化布局形态不合理、人口城镇化滞后、大城市病凸显等一系列矛盾和问题。

“因此有序撤县设市,对于推进城镇化持续健康发展具有重要意义。”该负责人举例称通过撤县设市培育发展一批中小城市,有利于促进农业转移人口就地、就近城镇化,降低人口转移成本,有利于推动优质资源向中小城市集聚,进一步优化生产力布局,有利于减轻大城市压力。

批复文件里的“约法三章”

“县”改“市”虽然只有一字之差,但对于设市后的城市而言,带来的影响却不小。

有专家指出,撤县设市后,政府部门的职权、财权、定位、编制上都会带来一定影响。例如:省管县体制下,县级市的自主性明显高于县;县一般以农业为主,市则以工商业或者服务业等非农产业为主;县一般涉农部门较多,市则以城市经济和城市管理部门设置为 主;上级政府转移支付或者专项扶持资金上,县一般只能用于农业相关领域,而市可以用于城市相关领域;市可以开征并使用城市维护建设税,而县不可。从本次批复的情况看,六县撤县设市后,行政区域均未变动,都由所在省直辖,由所在地级市代管。批复文件还专门提到,设市后,涉及的各类机构要按照“精简、统一、效能”的原则设置,涉及的行政区域界线要按规定及时勘定,所需人员编制和经费由涉及省自行解决。要严格按照国务院“约法三章”的要求,不新建政府性楼堂馆所,不增加财政供养人员,不增加“三公”经费。批复还要求各地,“严格执行中央关于厉行节约的规定和国家土地管理法规政策,加大区域资源整合力度,促进区域经济社会协调健康发展。”记者了解到,批复文件下发后,六县撤县设市挂牌工作已经完成,标志着撤县设市“解冻”后,一批新“市”将陆续成立。

左图:隆昌市北关景区,尽管保留着隆昌市“石牌坊之乡”的风格,但整个城市的背景已经有了很多现代化的影子。右图:隆昌县古旧的街道。

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