专家建议将项目中政府定位为经济主体

《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称“PPP条例意见稿”）一经公布，近一个月来引起广泛讨论，目前正在征求社会各界意见。

8月16日，国务院法制办召集部分政府和社会资本合作（PPP）领域专家，就PPP条例意见稿征求专家意见。

就在同一天，中国财政科学研究院举办“PPP立法研究成果发布暨研讨会”（以下简称研讨会）。财政部PPP中心主任焦小平在会上表示，PPP从治理模式改变、管理模式的改变最后要达到提质增效，其核心价值观、核心理念就是提质增效。从PPP的本质来说，就是选择政府自己做更好还是市场做更好， PPP物有所值是比较概念，有的专家说“物有所值”应该写成“物超所值”。

PPP中需剥离政府多重角色

自 2014 年中央大力推广 PPP 模式以来，PPP项目数量和投资额呈现爆炸式增长。

财政部PPP中心数据显示，截至今年上半年，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达到 13554 个，累计投资额16.3万亿元。

今年以来，我国庞大的PPP市场在不断规范之中，PPP条例意见稿出台便是重要标志。从《每日经济新闻》记者了解情况来看，业界对此文件评价很高。

中国财政科学研究院院长刘尚希在上述研讨会上表示，PPP条例意见稿有所进展和进步，体现“共治理念”。以“共治理念”推进PPP的立法，意味着要多元、共同治理，政府、市场、社会都参与进来。

无法回避的现实是，目前实践中确实存在PPP项目的社会资本方往往重建设、轻运营等问题，刘尚希认为，导致这一状况的重要原因是不确定性太多。在PPP项目的推进过程中，政府面临行政主体、经济主体、民事主体等多重身份转换，导致社会资本方对政府的不信任，政府也对社会资本方存有疑虑，担心项目出问题，政府要对债务兜底。

而如何有效解决这一问题呢？这还与PPP条例的定位问题有关，刘尚希观点认为，PPP立法是针对多元主体之间平等的伙伴关系，定位应当是以民商为基础、以市场为导向、以社会为本位，而不是经济法或行政法。

在他看来，PPP的目的是为老百姓提供公共服务，这也是公共服务供给侧结构性改革的一个重大举措。既然是提供公共服务，就要强调“社会本位”。只有定位为民商法，才能真正把政府与社会资本之间的关系在法律上作出明晰的确定。

此处的关键就在于，需要把政府从多层主体、多重角色中剥离出来，确定其经济主体、民事主体的地位，PPP立法应当定位于调整平等主体之间的经济关系。

“要解决政府和社会资本方相互之间的信任问题，需要增加一些将政府的行政主体身份与经济主体身份相区分的规定。”刘尚希强调，将PPP项目中政府定位为经济主体、民事主体，促使其与社会资本方平等地开展合作，是双方建立信任关系的定心丸。

专家：应考虑物有所值评价

目前，PPP条例意见稿中未包括PPP项目要进行物有所值评价。但记者注意到，财政部PPP的入库项目，项目公开信息中包含物有所值评价相关信息。

这也是业界讨论较多的一个关键点。什么是物有所值？

根据财政部的规定，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

其包括定性评价和定量评价，定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

举个例子，根据财政部PPP中心网站，已进入执行阶段的山东省济宁市汶上县中都怡养苑医养结合项目的物有所值评价定性分析，设置全生命周期整合潜力、风险识别与分配、潜在竞争程度、政府机构能力等七大基本指标。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《每日经济新闻》记者，物有所值评价在PPP当中已经有大量实践，以后可能还会用到，这次PPP条例意见稿中没有提到，建议立法中给予考虑。可以在实施方案中对定性的物有所值评价作出要求，作为PPP可行性论证的组成部分。

一位财政系统人士告诉《每日经济新闻》记者，物有所值和财政可承受能力是两项工作，只有设置物有所值环节，才知道项目到底是否适合做PPP，才能够明确政府支出责任是否在财政承受能力之内，即一般公共预算支出比例的10%。