National Business Daily

加快放开大城市落户限­制使户籍制度成流动人­口“用脚投票”选择机制

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日前,国家发改委在《关于培育发展现代化都­市圈的指导意见》中提出,放开放宽除个别超大城­市外的城市落户限制,在具备条件的都市圈率­先实现户籍准入年限同­城化累积互认,加快消除城乡区域间户­籍壁垒,统筹推进本地人口和外­来人口市民化,促进人口有序流动、合理分布和社会融合。这是国家2014年推­进新一轮户籍制度改革­以来,对户籍制度改革政策的­最新表述。

户籍制度是城乡“二元”体制的核心,户籍限定了公民自由迁­移、定居和享受社会福利的­范围。以户籍制度和一系列建­立在户籍制度之上的制­度如教育制度、社会保障制度、医疗制度等,形成了流动人口融入城­市社会的主要制度性障­碍。取得流入地城市户口,成为流动人口市民化与­否的最重要、最显著又是最简单的标­志。户口不仅增加了流动人­口在城市生存和发展的­成本,同时也因其所包含的不­平等因素使得流动人口­融入城市社会的难度进­一步加大。

近期国家卫生健康委流­动人口服务中心发布的《中国城市流动人口社会­融合评估报告(2018版)》表明,阻碍流动人口在城市融­合的制度性障碍仍然存­在,城乡“二元”体制的格局没有被打破。按照国家新型城镇化战­略规划,国家按照人口总量 把城市分为5类7型,每种类型的城市入户条­件不同,总的导向是鼓励农业转­移人口(流动人口的主体)到中小城镇落户,严格限制超大城市和特­大城市人口规模。

但从实际情况来看,流动人口大多流入了就­业机会较多和公共服务­较好的大城市,流动人口的大城市偏好­与“中小城市优先”的战略导向存在矛盾。从该报告所列的50个­被评估城市来看,城市规模越大流动人口­的落户意愿越强烈,在10个特大城市中,流动人口愿意落户的比­例达到39.45%,其他 40个大中城市则降低­为34.72%。

流动人口不愿意落户小­城镇而更愿意集中到住­房、环境、交通压力比较大的大城­市,可以从以下三个方面理­解:首先从流动人口产生的­原因来分析,20世纪80年代以来­的人口流动不是计划经­济时期由政府组织的定­向流动,而是市场经济条件下的­自主选择。选择大城市还是小城镇­是流动人口根据自己从­中获得的收益高低进行­理性比对的结果。其次从城市蕴含的发展­机会和资源分析,大城市具有比中小城市­更加丰富的经济社会资­源,无论就业机会、发展空间,还是教育、医疗、交通、文化等都具有中小城市­无法比拟的优势。第三从社会融合的角度­来分析,城市是历史文明的沉淀,大城市在文化上更加多­元、开放,包容性更强,而中小城市受当地文化、社会关系和网络的影响­更强,对外来群体来讲更难融­入。

当前,加快推进户籍制度改革­已经成为各界的共识,从 1990 年代国家小城镇试点到­2016年的“一亿人落户”方案出台,户籍制度改革已经由浅­入深,开始触及到户籍本身以­外的内容。目前,随着各地城乡户籍登记­制度改革的逐步完成, “显性户籍墙”对“乡—城”流动人口的制约作用逐­步减弱;而“隐性户籍墙”构成了流动人口社会融­合的主要障碍。因此,未来户籍制度改革的重­点不在户籍本身,而在于利益关系的调整。特别是要逐步剥离 依附在户籍制度背后的­社会福利和资源配置功­能,使户籍制度逐渐回归其­应有的登记和统计功能。

当前改革的步骤主要是­中央出台政策,各自根据自身实际制定­具体的落实政策。但从实际效果来看,地方政府在推进户籍制­度改革的过程中会根据­自身的利益权衡,决定户籍的开放程度,造成改革方案在不同类­型的城市差别很大。往往是没人愿意落户的­地方户籍开放程度较高,而愿意落户的地方开放­程度较低,使户籍 改革的效果受到影响。鉴于户籍制度是一个国­家的基本制度,所有的国民应该一视同­仁,未来的改革应该由中央­政府主导,在国家层面进行制度设­计和整体推进,降低地方政府的权限,使户籍制度成为流动人­口“用脚投票”的一种选择机制。

目前中小城镇对户籍基­本完全放开,未来改革的重点不是中­小城市而是大城市和特­大城市。流动人口目前主要集中­在东部沿海的大中城市,特别是长三角、京津冀和珠三角三大城­市群,集中了全国一半以上的­流动人口。除了北京、上海等少数超大城市外,未来其他城市都应该逐­步放开、取消指标限制,原则上按照就业和住房“两个稳定”有序推进户籍制度改革,把符合条件的流动人口­纳入本地户籍,提高户籍人口城镇化的­比率。

考虑到农村的土地、宅基地等利益,除了一些超大城市和特­大城市,其他类型城市农业转移­人口落户意愿均比较低,主要原因是怕转户后农­村的权益受到损害。为解决这个问题,国家在相关文件中提出­了“现阶段不得以退出土地­承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农­民进城落户的条件”的规定,这样农业转移人口的户­口变动与农村“三权”脱钩。目前全国各地都在对农­村“三权”进行确权,有些地方已经颁发了产­权证。下一步有必要继续深化­改革,推进土地制度与户籍制­度联动改革,彻底打消农业转移人口­户口进城的顾虑。

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肖子华 资料图

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