广东南海：探路基层治理重构
“时间越长，我们积累的数据越多，分析片区的矛盾越准。往往在问题发生之前，我们就可以通过大数据分析研判出某个阶段会产生哪些群众集中关注的问题，我们就提前介入去做工作，解决这些问题”
这几年，广东省佛山市南海区大沥镇江北社区的管理者们经历了不小的考验。
随着广州“东拓”及“广佛同城”进程加快，这个原本处于城市远郊、三乡交错之地，迅速发展成为都市中心圈的新社区。随之而来的，是社区内迅速增加的新面孔——除了以前的村民，这里汇聚 了来自世界上80多个国家和地区的近400 人，因而被戏称为“联合国社区”。
如今，江北社区户籍常住人口7232 人，非户籍常住人口 10084人，实际上还有大量的“广佛候鸟”在社区内居住。复杂的人口结构和巨大的文化差异，给社区工作人员带来了数不清的难题。
大量涌入的外来人口打破了原有的基层治理结构，江北社区只是一个缩影。甚至，这也不单是南海的问题——整个珠三角地区乃至于全国经济发达地区,都面临着同样的考题。
究竟该如何构建与新形势相适应的基层治理新秩序？
2014 年 7 月 1日，作为省委书记胡春华点题、南海区先行先试的一项重要工作，镇（街道）领导干部驻点普遍直接联系群众（以下简称“驻点联系”）制度试点工作在广东南海悄然启动。
老方法适应不了新情况
“时代地产在泌冲社区的新商住项目建成后，将取代有 8000多住户的中海金沙湾成为江北辖区内最大的楼盘。若全部住满，社区常住人口少说也得再增加两万人。”江北社区党委书记何汉忠告诉《瞭望东方周刊》。
对于仅有42名工作人员的社区居委会来说，这个人口增量让他们压力巨大。
“传统方法已经适应不了新情况了。”佛山市委常委、南海区委书记黄志豪对《瞭望东方周刊》表示。
而在城镇化、产业结构升级、“粤港澳大湾区”一体化进程交错推进的情况下，南海的“新情况”，尤为复杂。
南海的城镇化，除了农民进城之外，还因其作为广佛都市圈新兴的核心区吸引了大量外来人口。近几年来，南海常住人口增长迅速，目前已接近 300万人，而实际管理人口超过400 万人，其中包括约 100万在南海买房居住的广州人。
南海产业结构的变化，也在推动本地的社会结构发生新变化。
“过去南海以实体经济、民营经济为主，制造业发达，吸引的人才、企业层次有限。”黄志豪说“，未来南海要建设成国际科技产业中心，对接全球创新资源，将会有更多高端创新人才来到南海。”
新情况之下，旧的治理方式日益显现出自身的局限。
2011年，南海曾启动农村综合体制改革，以“政经分离”为突破口，尝试将经济职能从基层党组织里剥离出来，让自治组织和经济组织的功能各归其位、各司其职。“在政经分离后，没有了经济职能的基层党组织，如何体现话语权与核心领导地位？” 南海区委组织部副部长徐觅浔对《瞭望东方周刊》说。在她看来，深化改革是迟早的事。
如今，南海又迎来了一个新变革——2017年全国两会上，“粤港澳大湾区”的一体化战略被写入政府工作报告。
地处“粤港澳大湾区”要地的南海，在未来5 ～ 10年内，其以公路、高速为主的交通网络将升级到轨道交通时代。这不仅会影响南海城市架构的变化，也将加速人口流动的速度，导致人口结构的新变化。
“只有构建行之有效的基层治理新秩序，才能为南海的转型升级提供动力支撑。”黄志豪说。
只是加强联系还不够
“以往政府做了不少工作，群众并不一定买账，究其原因，可能是没有真正满足群众的实际需求。”黄志豪说。
2014年，在南海区的群众路线教育实践活动专题民主生活会上，几乎所有干部都提出了一个共同的问题：干部下基层少，接触基层不够，接地气不够。
由此带来的问题是:无法完整准确地对社情民意分析研判，对到底哪些是基层群众的真实诉求把握并不精准。
而如何对民意做出及时回应，则是更重要的问题。在外来人口规模庞大，人口结构变化迅速的南海，这并不是一件容易的事。
2014 年，南海先后到上海、山东和邻区顺德等地“取经”。这些地方也都面临过基层治理问题，并进行过一些改革探索。在“取经”的过程中，南海的干部们逐渐摸清了一些关键问题， “除了加强党群联系，还得有足够的能力迅速解决问题。但如何才能迅速解决问题？特别是，谁能迅速解决问题呢？就是基层党员干部，比如乡镇干部”。
2014 年 5 月 24日，中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华在参加南海区党政领导班子群众路线教育实践活动专题民主生活会时提出，基层治理要坚持以党组织为核心，在镇街领导干部联系群众这方面开展试点。也就是镇街班子成员每人牵头组织一支团队，挂钩一两个村居，每周定期用一个半天到村（社区）办公，去了解情
“在政经分离后，没有了经济职能的基层党组织，如何体现话语权与核心领导地位？”
况，现场解决一部分，“接单”一部分，解释一部分，把工作真正做实，作为党的群众路线教育实践活动镇街一级下一步的重点，也作为党保持与群众联系的重要举措。
南海“驻点联系”制度的雏形由此形成。
靠什么赢得了群众的信任
现在，在南海，说起“驻点联系”或“直联”，没人不知道。
“从群众中来，到群众中去。在新问题面前，群众路线依然是我们解决现实问题的法宝。”黄志豪说。
在试点的前3个月，“驻点联系”制度推进并不顺利。
一位基层干部曾大吐苦水：“不知道驻点联系究竟要做些什么，找不到话题跟群众聊。”这一度成为横亘在干群关系中的最大障碍。南海一开始也是“摸着石头过河”，只是想先“一竿子插到底”，让驻点干部进村，再根据各镇（街） 实际情况一步一步摸索着来。
实际上，驻点联系的目的是密切党群联系，增进党群感情，那么首先要跟群众沟通感情；但如果不解决群众的实际问题，感情又无从建立。这似乎又变成一个“鸡生蛋”还是“蛋生鸡”的问题。
“先帮群众切实地解决一些热点难点问题。当然，这要花费特别多的时间和精力，一段时间以后，我们赢得了群众的信任。”徐觅浔告诉本刊记者。
修建于 1994年的某小区，由于水表老化，严重影响了住户的生活，因涉及不同管理部门，问题反映多年仍未得到解决，许多住户因此搬走。
了解到这一情况后，驻点团队现场办公，协调相关各级部门，不但加快了进度，还解决了更换水表的 100万元费用。
100 多名党员的社区，1500多名党员志愿者
面对广大人民群众，仅靠干部队伍，还远远不够。
因此，除了干部队伍，南海还把各级党代表、“三官一师”（法官、检察官、警官、律师），以及一些党员志愿者等各种力量都整合起来。
南海区大沥镇沥雄社区有超过一半以上的青年党员，其中不乏律师、医生、教师等专业青年，而社区内多以双职工为主，工作让他们无暇顾及社区党建活动。
一位青年党员曾向沥雄社区党委书记谢彩华提问：“同样是做一个小时志愿服务，叫医生扫大街贡献大还是义诊贡献大？”
“学雷锋、扫大街一类的党建活动已很难打动他们。”在谢彩华看来，“如何建设一个发挥他们特长的平台变得越发重要。”
作为全国首个基层党群建设创新综合体，沥雄社区孕育的“七一空间”是一个特殊的尝试：通过借鉴NGO组织的操作经验，培育党员志愿者、义工和社团领袖，为每位党员找到了专业化舞台； “七一空间”开放时间定为星期一至星期日的早9点至晚9点，为居民参与社区活动提供了时间上的便利。
利用社群化管理方式，针对党员志愿者不同的兴趣和职业，“七一空间”以兴趣和职业为驱动，帮他们找到了发挥最大价值的舞台：医务工作者可以利用节假日在社区义诊，而不必去扫大街；教职工和退休老党员轮流利用空余时间参与到“430课堂”，解决双职工家庭小孩放学后谁接谁带的大问题；园艺爱好者加入“红色园丁”服务队，把种植的爱心蔬菜、瓜果免费送到社区贫困群众家中。
在没有任何激励机制下，一个仅有一百多个党员的社区，登记在册的党员志愿者超过1500 名。
“凡是在沥雄社区能够找到舞台的，无一例外都会变为志愿者再生力量。”谢彩华告诉本刊记者， “大家在乎更多的是满足感和成就感。”
南海的“驻点联系”不是简单的为联而联，而是增进党群感情，真正能够实现基层党组织与群众的“供需对接”——群众解决了问题，干部获得了满足——直联成了推动工作的平台和有力抓手。
主动出击、提前介入
随着“驻点联系”制度的逐步推进，制度的建立和运转不再是问题，如何将有效的资源更好地发挥作用，成为新的问题。这也是2017 年南海的 工作重点，即资源利用的提质增效。
“增效工作主要集中在几个方面：一是要提高党在农村基层覆盖率，二是要提高入户质量，包括覆盖到非户籍人口，以及各类社会组织；三是民意综合分析研判和推动普遍性问题制度化。”黄志豪说。
简单来说，即是提高覆盖程度，并提高满足民意的精准度。
对于第一个问题，江北社区有系统化的探索。其驻点团队抓住居民全部“栖息”在13个住宅小区的这一特点，与物业管理公司“手拉手”，开展了“党建+直联+网格化”综合治理模式探索：将直联工作纳入网格，在各物业小区挂牌成立党小组、党员志愿服务分队、党群联系点，将基层治理网格化、全覆盖。
而对于第二个问题，实际上，通过一段时间的试点，驻点干部通过梳理，已经可以对群众关注的问题产生预判。
“时间越长，我们积累的数据越多，分析片区的矛盾越准。往往在问题发生之前，我们就可以通过大数据分析研判出某个阶段会产生哪些群众集中关注的问题，我们就提前介入去做工作，解决这些问题。”黄志豪说。
以狮山镇工业园区为例，其外来务工子女特别多，每年3月起非户籍人口子女就要报名上学，一直持续到9月。这个时间段也是该区域信访量大幅提高的“波峰”。
为此，2016年，狮山镇就“非户籍人口子女入学”开展了主题驻点联系，并提前组织驻点干部和团队到教育局进行统一培训，确保能及时将相关的教育政策及信息如积分入学、该区学校数量、教师资源、政府扩建学校、具体增加名额等入户告知群众。
效果立竿见影，狮山镇工业园区当年未出现过一起上访事件。
而 2015 年 1 月～ 12月，南海全区进京、到省上访量分别同比下降了43% 和 29%。
“经过综合信息分析研判，做到主动出击和提前介入，许多问题得以在基层化解。问题解决不了就上报到区级，区级常委召开班子联席会议，该是哪个部门解决就派给谁；区级解决不了的问题再上报市级、省级。”在黄志豪看来，政府职能管理下沉、管理前置的机制正发挥出积极的作用。
一位青年党员曾跟沥雄社区党委书记谢彩华探讨：“同样是做一个小时志愿服务，叫医生扫大街贡献大还是义诊贡献大？”