广州开发区：改革“老将”解“新题”
时事过去，开发区更多靠的是政策资源优势。如今，面临新的竞争和改革要求，广州开发区如何破题？
8月，黄埔区、广州开发区建成的全国首家高端人才养老公寓开始接受公开申请。申请成功后，区内高层次人才的父母可拎包入住养老公寓，用“一碗汤”的距离解决这些人才的后顾之忧。
“服务触角具体到人才的父母，广州是全国头一个。”广州开发区人才工作集团有限公司董事长陈永品告诉《瞭望东方周刊》。
这是黄埔区、广州开发区的最新改革探索。在这一改革探索的背后，是广州开发区探索创新发展的新课题。
广州经济技术开发区于1984年经国务院批准成立，是全国首批14个国家级经济技术开发区之一。如今，在全国两百多个国家级开发区中，也是最具实力、最具活力、最具效益的国家级开发区之一。然而，经历三十余年的发展后，作为一名改革“老将”，与当年相比，广州开发区如今面临的课题 已有太多的不同。
从 110 到 15
说起在开发区投资建厂，广州卡斯马汽车系统有限公司（以下简称“卡斯马”）董事副总经理郑饶东颇为感慨：从 2017 年 3 月 10日项目签订，到同年 10 月 6日投入生产，卡斯马项目整个建设流程仅花费了半年时间。
“这创造了我们投资建厂的最快速度。尤其是供电供水，在其他地方没有半年以上是通不了的，但在广州开发区，从施工到所有设备调试，两个月就完成了。”郑饶东告诉《瞭望东方周刊》，项目的高效落成让产品最终按时交货，带来了可观的经济效益。
这只是广州开发区近年来推动行政审批提速的一个缩影。
2017年，黄埔区、广州开发区主动提出，要
创建“国家级营商环境改革创新实验区”。2018年6月，该区的创新实践获得了广东省深化改革领导小组的认可，获批“广东省营商环境改革创新实验区”，行政审批制度改革，便是其中的重要一环。
“我们按照流程最优、材料最简、成本最低、时间最短的标准，全力推动行政审批制度改革创新，为的就是让企业能够感受到这里的投资运营成本最低。”广州开发区政策研究室主任李耀尧告诉《瞭望东方周刊》。
“过去，开发区更多靠的是政策资源优势；现在，开发区则必须依靠营商环境改革创新。”李耀尧说。
如今，随着改革试点的成功经验陆续推广到全国，在不少方面，开发区的政策资源优势已经明显缩水。比如，近几年在各地深化“放管服”改革的背景下，行政审批提速已经成为“规定动作”。
作为全国“相对集中行政许可权”、全省“创新行政管理方式，加强事中事后监管”两项行政审批制度改革试点区，广州开发区的行政审批提速已经不满足于对标国内。
例如，根据世界银行《2018营商环境报告》，企业投资建设项目政府审批时间在新加坡需54 个日历天，在美国需 80.6个日历天，在新西兰则需93个日历天。而在广州开发区，改革后企业投资建设项目主流程审批时限由原来的110 个工作日已可压缩至最短15个工作日。
广州开发区行政审批局局长代新祥告诉《瞭望东方周刊》，为解决“审批难”问题，广州开发区将审批权限集中起来，成立全省首家行政审批局，承接8个部门的38项行政审批职能。
这一改革不是简单地将单个事项办理时限压缩，而是对整个审批流程进行“瘦身”，让审批做到流程最优、材料最简、成本最低、时间最短。
改革还采取了“两分离”思路：一是事前审批与事中事后监管相分离，加强事中事后监管，避免集中审批带来的风险；二是推动行政审批与技术审查相分离，也缩减了审批时间。
此外，广州开发区还推出“来了就办、一次搞掂”“承诺制信任审批”“订制式审批服务”等措施，并在全国首推政务服务“秒批”事项清单。审批速度提升了，审批质量能不能得到保障？广州开发区行政审批局副局长吴承广告诉《瞭望东方周刊》，信任审批也是在确保安全的前提下 开展的，目前开展信任审批的项目，须符合对公共安全、生态环境保护、人身健康和生命财产安全影响较小等标准。
“我们施行‘信任审批事项目录’动态管理机制，对确定存在较大管理风险的事项，不再施行信任审批。”吴承广说。
广州开发区企业建设和服务局副局长童建平介绍，虽然审批速度加快，但“安全性”始终是不可忽视的要素。在卡斯马项目地块平整工程期间，雨水天气多，运土交通路线少，为确保工程安全，交警大队每日安排20 名至 25名警力，确保周边的交通秩序与治安安全；同时区城管局每日安排监管确保周边道路的安全施工。
从单一功能区到产城融合示范区
作为全国首批14个国家级经济技术开发区之一，广州开发区创造过许多“全国第一”：第一个制定《开发区条例》，第一个推行土地有偿出让制度，第一个实行党政合一“大部制”管理体制，第一个建立起“五区合一”的管理模式……
1984年，广州经济开发区由原黄埔区内9.6平方公里的园区开始起步。得益于临近港澳，区域内聚集了大量劳动密集型的传统产业，依靠引入大项目、运用土地等“大资源”开始了改革开放后的第一轮发展。
区位优势之外，体制机制创新是广州开发区的另一个法宝。
“实际上各个开发区的政策都差不多，怎么用是关键。地方发展的关键在于政府超前引领与市场机制发挥，两者综合运用才能成功。”李耀尧说。
例如，广州开发区主动谋划，在全国首创分离土地使用权和所有权，进而创新推动了土地使用权出让制度，由此解决了外商投资落地的问题。
和许多地方一样，随着时间发展，开发区的空间不足问题日益凸显。
广州开发区开始尝试寻求新的解决方案。“既然空间有限，而开发区也要承担国家使命，带动周边区域的发展，所以我们不断和周边的区域融合，成立新的行政区，实现功能区与行政区互动发展。”李耀尧说。
2002年，广州开发区与广州高新技术产业开发区、广州保税区、广州出口加工区合署办公，形
广州开发区主动谋划，在全国首创分离土地使用权和所有权，进而创新推动了土地使用权出让制度，由此解决了外商投资落地的问题。
成国家级开发区的“四区合一”新型管理模式。2005年，广州又以广州开发区为基础，整合周边农村，设立了全国首个由开发区主导转变形成的独立行政区——萝岗区。与发展空间不足相比，更重要的问题是产城分割。这一问题不仅出现在广州，也是全国不少开发区面临的通病：开发区大多是从功能单一的工业园区起步，其生活居住配套设施和商务办公设施滞后，到了夜晚，开发区便缺少人气，甚至成为空城。
“2005年成立行政区后，广州开发区的发展进入一个新阶段，解决的就是产城分割问题。有了行政区后，便可以逐渐解决生产生活空间的协同发展问题、社会管理问题等，开发区逐渐走向产城融合。未来的方向就是新型产城融合，即创新城区发展模式。”李耀尧说。
2015年，原萝岗区与原黄埔区合并成立新的黄埔区，并与广州开发区实行行政区与经济功能区一体化运作的体制机制，将黄埔区的城市建设、社会管理、公共服务等功能覆盖到经济功能区。
2016年，黄埔区获批首批全国产城融合示范区，产与城相融，产业迭代更新步伐加快，一大批惠民工程落地实施。
“上管老下管小”的初衷
对于广州开发区来说，产城融合的需要还有另一层动因。
劳动密集型的传统工业无法支撑进一步的发展，通过创新引领发展，成为日益紧迫的课题。而要创新发展，人才是关键。
但是，缺少生活配套、远离主要商圈的工业区，让一些高端人才望而却步。而且，要争夺高端人才，如今，广州开发区面临的竞争者，不再只是各地的开发区，还包括新兴企业聚集的大都市主城区。在争夺高端人才方面，这些地区投入了大量的资源。面对新的竞争，广州开发区又出新招。
2017 年 8月，广州开发区成立广州开发区人才工作集团（以下简称“人才集团”）。
据其官方介绍，这是区属一级准公益性国有企业。之所以要成立人才集团，为的是解决过往各地引进人才工作“顾头不顾尾、瞻前不顾后”的问题。
“由于负责人才工作的机关事业单位编制有限，因此地方的人才服务往往只能覆盖少数高端人 才。另外，在服务事项方面，也只重创新创业的前端阶段，难以顾及人才未来生活居住的后端阶段。”陈永品说。
但是，人才要在开发区安家落户，不仅要解决其个人的居住和生活，还要解决老人的养老与医疗、孩子的教育等问题。
陈永品说：“过去还出现过博士生住农民屋的情况，我们要帮助他们解决这个问题。而且，公寓不仅是要用来居住，还要完善学习交流、文化娱乐功能以及养老设施。我们希望提供一种生活方式，为人才家庭提供旅游度假、健康体检服务等产品，帮助他们‘上管老下管小’。”
这便是本文开头提到的全国首家高端人才养老公寓的创设初衷。陈永品透露，人才集团计划五年筹集十万套人才公寓，并为人才提供连续五年的住房补助。目前，广州开发区已经打造完成四千多套人才公寓，入住七千余人。
而根据人才宜居宜业的现实需要，人才集团分拆为人才引进、人才发展创业、人才投资、人才教育、人才公寓五大工作板块，在集团下陆续成立相应子公司。
“在人才集团的五个板块中，人才公寓不赚钱，人才教育有赚有赔，其他几个板块是赚钱的，所以总的来说集团是赚钱的，由此既可以实现公司化运作，解决政府的人才工作不足问题，也可以解决房地产等领域的市场失灵问题，为人才及其家庭提供更好的生活工作环境。”陈永品说。
目前，广州开发区共聚集包括诺贝尔奖获得者、两院院士在内的各类高层次人才总量366 人，居广州市各区第一、广东省前列。