基于全域规划视角的市县规划变革思考——以广东增城规划实践为例/ 龚蔚霞张虹鸥

——以广东增城规划实践为例

2016-12-30 - 龚蔚霞１张虹鸥２ Gong Weixia Zhang Hongou

Reflections of County-level City Planning Reform from a Comprehensive Planning Perspective: the Planning Practice of Zengcheng, Guangdong

摘要 2014年广东增城被确立为全国“多规合一”的28个试点之一，基于增城多年持续的总体规划实践、近期“多规合一”试点工作的深入开展以及国家对于“十三五”市县规划改革创新的要求，提出应用全域规划的研究思路，即立足市县城乡一体化、区域一体化以及社区网络化的发展背景和多规合一的发展要求，以市县空间发展总体规划为抓手，在规划编制中构建“发展”与“空间”、“时间”与“目标”、“功能”与“结构”的协同关系，并从责任、法治、效率角度出发，探索与地方分权化趋势相适应、强调边界管理、形成常态化工作机制等空间管治策略促进规划实施，以期为新时期其他市县规划实践提供一定启发。

关键词全域规划；市县规划；协同；空间管治；多规合一

ABSTRACT In 2014, the city of Zengcheng of Guangdong province was established as one of the 28 national pilot cities of "multiple planning integration". Based on years of continuous practice in master planning and the recent deep launching of "multiple planning integration" pilot task in Zengcheng, as well as the national requirements for the reform and innovation in county planning during the 13th five-year plan, this paper proposes the research framework of "comprehensive planning". This framework meets the requirement of the "multiple planning integration" task, and is based on the background of urban-rural integration, regional integration and community networks. It takes the "spatial master planning" of counties as the starting point, establishing the collaborative relationship between "development" and "space", "time" and "target", "function" and "structure". In order to promote the implementation of this comprehensive planning concept, this paper also explores the spatial governance strategies regarding the power decentralization trend, the emphasis on border management, and the establishment of the normalized working mechanism from the perspectives of responsibility, rule of law and efficiency, hoping to provide insights for the planning practice of other cities and counties in this new period.

KEY WORDS comprehensive planning; county-level city planning; coordination; spatial governance; multiple planning integration

*广东省科学院平台环境与能力建设专项资金项目：“广东省创新发展研究院”智库建设，项目编号：2016GDASPT-0210 ；广东省科学院引进高层次领军人才专项资金项目：珠三角产业与城市群创新团队，项目编号：2016GDASRC-0101。中图分类号 TU984文献标识码 A

DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2016.06.050文章编号 1000-0232（2016）06-0050-06

1 2 1&2

作者简介城乡规划高级工程师；研究员，通讯作者，电子邮箱：hozhang@gdas.ac.cn ；广州地理研究所，广东省地理空间信息技术与应用公共实验室，广东创新发展研究院

根据国内学界对“全域规划”概念的阐述，以及珠江三角洲全域规划、海南省总体规划（2015 ～ 2030）、“全域成都”规划等全域规划的实践探索，目前对全域规划内涵的理解主要分为3个层次 [1-5]，一是全域意味着完整的地域性，空间全覆盖，既包括城镇地区也包括乡村地区，既包括建设空间也包括非建设空间；二是全域包括全要素，即土地、产业、人口、生态等要素的统筹与整合；三是全域规划旨在优化城乡功能及空间结构、解决城乡协调发展等问题。本文进一步突出全域规划的时代性和空间特征，结合当前强调城乡区域一体化和社区网络化的发展背景，将其界定为结合地域的差异性和聚落体系的发展特征所采取不同的空间模式，并着重协调解决规划区内城市与乡村、空间发展建设与保护等问题的统称，规划编制注重多部门合作、多规划协同，规划内容关注异质地区发展问题的综合研究[1]，以实现发展模式从“一隅”到“全域”的转变[2]。作为本文研究对象的增城于2014年撤市设区以前是广州乃至广东最发达的县级市，全区总面积1616.47km2，户籍人口85.4万人，现辖7个镇、4个街道办事处和1个国家级经济开发区1)，近 10 年来增城历经主体功能区划、广州副中心战略规划、城乡总体规划等多种规划实践，并且这些工作基础在近期的“多规合一”工作中得到了有效的延续和集成，通过研究增城如何运用全域规划思维开展市县层面规划编制与实施的探索与创新，以期为国内新时期的市县规划实践提供一定的启发。

1市县规划发展历程及现状问题

广东增城的规划实践属于市县规划，即最贴近民生、最具操作性和推广意义的一种规划，梳理研究市县规划发展演变脉络以及内在动力有助于从历史的角度把握市

2)县规划的变革走向。中国的市县规划工作最早始于20世纪 50 年代的地区国民经济发展规划，是计划经济时代国家宏观调控经济的重要途径和手段，由于大部分规划区位于农业地区，50至 60 年代的市县规划带有鲜明的

[6]

农业区划特点；70年代后期至80年代的市县规划多数是作为城乡规划体系的组成部分，其规划内容和技术方法发生了显著的变化，但主要任务仍是落实国家计划、恢复和发展国民经济，并且首要考虑因素是工业布局，

[7]

其次才是城市平面布局；20 世纪 90 年代至 21世纪初，我国长三角和珠三角地区的部分县级市自发的从空间布局、空间管制等角度对规划编制技术进行了探索；21 世纪以来随着中国经济的高速发展，市县作为地区经济发展的基本单元，成为众多部门利益博弈的主战场，部门间各自为政，编制的多种规划在空间上相互冲突以及实施力度不足，进而导致生态蚕食、建设失控、资源浪费、管理混乱等种种现象；同时，市县面临着越来越多的新型城镇化发展机遇和挑战，传统的扩张型规划和粗放的发展模式难以为继。随着我国迈入全面深化改革的阶段，为解决上述问题，市县层面需要重点在多规合一、空间转型、功能提升、城乡统筹、区域协作等议题上通过谋求规划体系、内容、方式的变革以积极回应。

2应对市县全域空间发展的“一体化”与“网络化”趋势

从市县的社会经济发展过程来看，空间发展的“一体化”过程是逐渐减缓解消除城乡之间、地区之间二元分割结构，以实现内部的城、镇、村高度协调，外部与周边地区合作发展的过程；空间结构建构的“网络化”途径则是加强市县人口、产业、服务等要素集聚点之间的空间联系，优化空间层级和结构的一种空间组织方式。2.1“城乡一体化”和“区域一体化”下的市县空间

就空间维度而言，城乡一体化和区域一体化是当前我国市县尤其是经济发达地区市县空间发展最大的趋势和特征，分别体现了城乡统筹和区域协作发展观念下对市县空间资源的调控与分配。其中，“城乡一体化”是将市县城乡区域内的人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源和市场、互相服务，逐步实现生产力的优化布局、生态环境的有机结合的一种安排

和过程。“区域一体化”是将市县空间与周边地域的发展动态结合考虑，通过交通、服务等设施的组织和人口、产业资源的互动，促进形成更广域的联动发展态势。增城的区域发展重点考虑其向西与广州萝岗全面对接、提供服务，向南与东莞增强联系、承接产业，向东与惠州加强合作、优势互补，向北与从化旅游联动、共保生态的区域关系（图1）。2.2“社区网络化”和“园区网络化”下的市县空间

网络化是市县发展提高空间利用效率的一种空间结构的组织形态和方式。市县社区空间由“城镇型社区”和“一般社区（村庄）”组成，通过公共交通、公共服务设施的积极匹配所带来的供给触媒效应，引导地域的网络化联结，有利于形成“市县（区）—村镇社区”的网络化空间组织[8]，而更进一步如何在网络中动态调节“中心社区（村庄）”和“衰退社区（村庄）”的空间，避免出现过度拥挤或闲置浪费的现象，使社区的数量、规模和布局更加适应发展的要求，也是值得思考的议题。同理，产业园区化发展过程中，城区内产业发展从分散走向集聚，在更大的市县域层面上形成“小集中、大分散”的网络空间格局，有利于同时发挥经济的规模效应和扩散效应。如增城国家级经济技术开发区由于空间资源有限，实施了“开发区即增城市，增城市即开发区”的“区市合一”战略，把“一区多园”的各个园区放到整个增城的发展平台中规划，打破开发区的边界区割，打造产城融合的综合城区 [9]。

3采取多维度协同策略编制市县规划

目前国家层面已经部署市县规划改革创新的任务3)，我国 2000多个市县在总体趋势趋同的情况下，基于经济发展阶段、地域资源、文化特色的不同也一定程度上存在着市县规划方式转型的差异性，而增城作为试点改革的意义在于先行探索大都市郊区市县在促进产业转型升级、城乡融合、低碳生态发展等方面的“多规合一”路径，建立“发展目标、规划期限、空间布局”之间多维度的科学关联性。

3.1 协同“发展”与“空间”

长期以来，我国存在着重“发展计划”、轻“布局规划”的偏差，在时间序列上的社会经济发展目标、增长速度、产业结构、战略任务、保障措施始终是政府管理和调控的主要手段[10]。而近年来，随着我国资源环境与人口经济发展矛盾冲突不断加剧、区域发展不平衡、城乡差距拉大以及城市内部空间结构不尽合理等诸多空间问题的出现，空间规划日益受到重视，已经成为政府管治空间资源的主要手段。

在此背景下，不同部门主导编制和实施的空间规划类型也不断增多，主要包括发改委系统主导的“全国—省”两级主体功能区规划、国土部门主导的“全国—省级—地（市）级—县级—乡镇”五级土地利用规划以及住建部门主导的“全国、省域—城市—镇—乡—村庄”的五

级城乡规划等，但由于各类各级空间规划的关系尚不清晰，急需整合空间规划资源，就此各部门做出了一定探索。其中发改部门，“十一五”期间将“计划”改为“规划”，首度增加空间规划内容；“十二五”期间颁布实施主体功能区规划，并将其空间规划内容纳入十二五规划，

[11]但这种基于功能分区的空间内容较为宏观；“十三五”期间提出的市县规划改革创新意见进一步要求把发展战略和各领域具体任务与空间布局、空间管控结合。住建部门以浙江、广州、厦门等地为试点，提出“以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界”的“三规合一”思路，尽管很好的实现了技术层面的空间布局协调，但对于经济社会发展的空间需求回应略为不足。此外，国土部门也从自身工作方式的传统出发，提出“以土地利用规划的管制分区边界为基础，调整其他规划红线和地类用途”的改革思路，但刚性有余、弹性不足 [11]。

在上述空间层次中，市县规划处于规划体系的中部或末梢，是较为薄弱的一环。如何把关系市县经济社会发展的设想一一落实到具体空间里，建立“发展”与“空间”相匹配的联系是关键所在。以增城为例，对其空间结构的规划一直伴随着发展而不断演变，而这种演变保持着增城规划实践的合理延续性。2000年左右，增城根据区域协调发展和空间布局理论，基于南、中、北部地区的不同资源禀赋，在全国率先提出打造重点开发的新型工业化区、优化开发的文化生活区、限制工业发展的生态产业区等“南、中、北”3大主体功能区的总体发展战略（图2左），并初步探索建立了1套适应及促进各主体功能区经济发展与人口、资源、环境相协调的制度；2010 年以来，随着作为广州3个城市副中心之一的战略地位的明确，增城在响应广州市发展需求的同时继续深化三大主体功能区建设，把增城全域范围纳入广州城市副中心的发展体系，形成“一核三区”的组团式发展格局（图2 中），一核指城市副中心核心区，三区为东江新区、山水田园式科教生活新区以及北部生态区；2014年开展“多规合一”规划工作后，针对南部城镇、产业发展过于分散的现状，增城提出打破原有村域、镇域局限的“一体化”发展战略，将“一核三区”进一步优化调整为“南北两片”的空间

结构（图2右），探索南部城镇空间布局进一步整合优化、提升城市功能以及发展高端产业的具体途径，以及北部地区实施生态产业化、乡村风景全域化的发展策略。

3.2 协同“时间”与“目标”

市县总体层面规划长期难以合一的1个障碍是社会经济发展规划（5年）、土地利用总体规划（15年）、市县域城镇体系规划/总体规划（20年）、主体功能区规划（长期）等规划期限的不同，5年规划难以成为长远规划的发展依据，这个问题现在已经引起了部门的高度重视和回应。《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》就此明确指出，“要合理调整规划目标、规划任务的期限，既要以五年为主，衔接2020年全面建成小康社会各项目标，又要考虑更长时期的远景发展，做到远近结合。原则上，规划任务以“十三五”时期为重点，但主要目标可展望到2030年，空间布局可以是更长远的制度安排。”

规划期限的对应关系中，长期规划对应较为理想化的空间蓝图，可以约束短期规划，并作为其规划依据； 15 ～ 20 年的中长期规划通过开发强度、耕地保有量、生态控制线等约束性指标和生态效益、服务设施水平等引导性指标综合并协同多方利益；5年短期规划则成为多部门开展“重点地区”和“重点项目”等近期建设行动的具体工作平台（图3），通过不同期限内规划内容的侧重安排，避免规划出现内容庞杂、深度不足和政策性不强的问题。同时，在规划目标及指标体系的设计过程中，应充分注重开发强度、新增建设用地规模、基本农田、生态红线面积比重等约束性核心指标的安排，以直接体现各规划之间数据关联与衔接以及总体规划的刚性。

3.3 协同“功能”与“结构”

在我国城乡发展全面转型的过程中，空间的合理利用是未来国土空间优化的重要指向[12]，可以预见，基于区域资源环境承载力和主体功能定位要求，以及未来发展方向而开展的市县功能区空间划分将逐渐成为市县规划的核心工作，即划分城镇、农业、生态3大功能区空间。

为保障功能区空间划分的科学性，建议引鉴主体功能区规划的国土空间开发指标评价方法，选取可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态重要性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度等单项指标，采用土地适宜性评价、生态系统敏感性评价、遥感分析等空间分析技术，获取主要特征线、自然地理单元界限，辅助划分不同功能区空间的范围，确定区划界限的初步方案，并基于经济社会战略等定性分析与外业核查，以及增加专家系统定性判别、地方政府、公众意愿调查等对方案做出进一步优化调整，最终划定城镇、农业、生态3大功能空间，规划形成奠定市县空间发展总体格局的“一张图”（图4）。为实现空间结构优化，应尤其注重合理确定3大功能空间占市县空间的比例，其中城镇空间要相对集中分布；农业空间需避免破碎化，农产品主产区的市县占比不低于 50%3) ；生态空间尽量与自然地理格局相一致，重点生态功能区的市县占比不低于50%3)。此外，由于我国沿海经济发达地区的市县正处在由工业文明向生态文明发展的转型关键期，城镇空间比例增速将从达到峰值后开始趋缓，这一趋势也应在3大功能区空间的比例设定中做前置性考虑。

4强化空间管治策略以促进市县规划实施

随着传统的管理体系由政府部门的单一管理向涉及广泛公私部门及多种利益单元的管治转变，以及市县规划的空间从仅仅聚焦于城镇化地区进一步向乡村地区、生态地区延伸，为适应上述转变，市县规划的实施过程中应注重政策、社会、经济等途径多管齐下，协调开发与保护中的多方利益，并更为关注政府和社会其他力量的合作及协调。

4.1探索责权一致、适应地方分权化趋势的空间管治策略

从行政层级的视角出发，改革的过程是权力逐级和逐渐下放的过程，通过分权化激发地方活力、提高管控能力。英国于 1968年建立了结构规划和地方规划二级空间规划体系，2004年开始编制为部门和地方规划提供指导的“规划政策陈述”（PPS），强调所有的规划编制和政策决定均由地方层级负责；在美国，对土地利用的控制主要是州政府尤其是地方政府的权利和职责。我国市县规划长期以来都是作为上级政府自上而下的宏观调控工具，且获得的土地、财政、项目等发展资源的状况大大弱于高行政层级城市。对此，一方面应减少行政权力对资源配置的过度干预，保障县级单元获取更多的发展权利；另一方面应在保留必要强制手段并强化间接引导机制的基础上，将规划编制、审批、实施等权力进一步适度下放到地方政府，通过责权对应来实现技术和体制之间的平衡，使规划更加面向广大公众、相关企业、对应市场以及地方本土的需要[13]，保障市县依据自身资源禀赋实施发展的自主权。

4.2探索法治保障、有效管理边界的空间管治策略

市县规划应突出强制性内容的合法性和可操作性，实现“定性”、“定量”、“定结构”等内容的刚性传递。市县规划作为一种公共管理行为所提出的合理强制性内容需要底线思维（bottom-line thinking）和红线意识，对城市发展过程中各种危机、风险予以重视和预先防范，进而制定出实现其战略、布局和保护等方面的空间管治要求。尤其是处于快速城镇化发展阶段的市县，更应注重综合考虑区域和市县的环境容量、资源承载力，从生态安全格局与城乡空间结构优化发展相契合的全局出发，科学处理城市与自然的关系，通过划定城镇开发边界、生态控制线等边界并将其予以地方立法的方式防止城镇无序蔓延，保护和优先构建区域生态安全格局等，实现健康城镇化发展。

4.3探索协同共治、形成常态化工作机制的空间管治策略

市县规划具备承上启下、将社会经济发展目标落实到空间布局、实现“多规合一”等作用[14]，为保障其科学性、稳定性和权威性，一方面，应对市县发展的不确定性，建立“编制—实施—评估—修改—实施—评估—修改……”的常态化工作机制[7]；另一方面，将“多规合一”

视为一种经常性的工作过程和工作方式，突破传统的部门单兵作战的规划编制办法，通过建立规划协商平台和联席会议机制，确立协调事务的规则，把多个部门规划事项的协同，公众对空间规划、项目审批业务的信息查询和意见反馈，以及规划实施的社会监督等内容纳入常态化工作范畴。

结语

当前，推进市县规划体制改革创新已经成为国家深化改革的重点任务，但市县规划的变革并非简单纯粹的技术问题，其创新路径可以尝试运用全域规划思维方式思考空间的发展与保护，积极回应当前新型城镇化背景下的社会、经济、空间转型升级发展的内在要求，协同好市县规划中的“发展”与“空间”、“时间”与目标”、“功能”与“结构”等对应关系；并在现有“多规合一”诸多经验共识的基础上，明确划分空间格局、强化边界管理的核心任务，主动在规划内容、空间策略、政策机制等方面进行创新，以充分发挥空间发展总体规划对新时期市县发展的战略纲领和政策平台的作用。

图片来源

图 1 ：引自《广州市增城区空间发展总体规划》（2015）；

图 2 ：引自《增城市主体功能区规划（2010-2020）》（2010）、《广州市增城副中心规划》（2013）、《广州市增城区空间发展总体规划》（2015）；

图 3 ：作者绘制；

图 4 ：引自《广州市增城区空间发展总体规划》（2015）。

注释1）数据引自广州市增城区发展改革与物价局组织编制的《广州市增城区空间发展总体规划》； 2）《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）提出国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级、省（区、市）级、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划； 3）《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划〔2014〕2477号），市县规划改革创新的两大主要任务，“一是要创新市县经济社会发展规划……编制出一个统领市县发展全局的总体规划。二是要健全规划衔接协调机制，强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位……同时要精减专项规划数量……，为贯彻落实市县经济社会发展总体规划提供支撑。”； 4）《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）指出，全国主体功能区规划分国家和省级两层次编制。《中华人民共和国土地管理法》提出各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。《中华人民共和国城乡规划法》所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

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