城乡规划 本期主题（2017.4） Urban and Rural Planning Topic
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摘要 作为20世纪60年代以来诸多创新区划技术中的一种，“叠加区划”技术广泛应用于美国、新西兰等国家地方城市的区划法规中，并在环境保护方面成效显著。在比较传统区划、叠加区划在环境保护方面差异性的基础上，指出叠加区划技术在完善中国控规环境保护体系方面更具适用性与优势，并进一步分析了环境叠加区划应用于控规的主要技术特征和实施要点，为明确控规环境保护职能、完善控规环境保护体系架构提供有益的借鉴思路。
关键词 叠加区划；控制性详细规划；环境保护
ABSTRACT As one of the creative zoning techniques created in the 1960’s, overlay zoning has been widely applied in zoning ordinances of local governments in the United States and New Zealand, and made remarkable achievements in environmental protection. Based on the comparison between conventional zoning and overlay zoning, it pointed out that the latter one has more applicability and advantages in improving the environmental protection in the RDP-regulatory detailed planning. Some technical characteristics and implemental essentials of environmental overlay zoning were then analyzed in detailed. It was to provide references for clarifying the environmental protection function and improving the environmental protection system in the RDP.
KEY WORDS overlay zoning; RDP-regulatory detailed planning; environmental protection
*教育部人文社会科学研究青年基金项目：城市内涝背景下雨洪控制在城乡规划管理中的制度化研究，项目编号：14YJCZH124；住房和城乡建设部科学技术项目计划- 软科学研究项目：累积环境影响视角下改善地表透水性的技术方法研究，项目编号：2015R2-041。
中图分类号 TU981; TU984文献标识码 A
DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2017.04.004 文章编号 1000-0232(2017)04-0004-05
作者简介 1 副教授，电子邮箱：shennacc@163.com；2 教授；3 教授；1&2&3大连理工大学建筑与艺术学院 前言
在中国过去三十多年的快速城市化进程中，城市用地扩张速度快、蔓延范围广，对自然环境造成了不同程度的破坏，并仍存在不可忽视的潜在威胁。保护生态环境、实现可持续发展是中国未来城市化进程的重要课题。国家政策层面，国民经济和社会发展《十一五规划纲要》中早已提出我国“生态环境比较脆弱”的问题，并在《十二五规划纲要》中指出“建设资源节约型、环境友好型社会”的发展方向；《十三五规划纲要》更是将“加快改善生态环境”作为独立篇章进行阐述。城乡规划层面，《城乡规划法》将城乡统筹发展、改善生态环境等作为制定和实施城乡规划的重要目标和原则，并初步构建了由省域城镇体系规划、总体规划、近期建设规划等不同层面组成的资源与环境保护体系。
控制性详细规划（以下简称“控规”）作为城乡规划管理的核心依据，在环境保护方面具有天然的制度优势。虽然控规的公共政策属性日益彰显，但是其环境保护的目标职能并不明确，也缺乏相应的编制技术作为支撑。比较而言，同为实施性法定规划，诸多发达国家区划法规中的生态环境保护体系相对成熟，尤其“叠加区划”技术的应用，极大提升了区划法规的环境保护成效，对我国控规环境保护体系的建构也有积极的借鉴意义。
1两种环境保护模式在控规中的适用性
1.1传统区划体系内增补环保内容
作为区划技术的起源，德国的建造规划比较重视物质形态规划，城市形态规划设计被认为是为建造规划提供建议的最佳
途径 [1]。2004年的《建设法典》引入并确定了“环境鉴定和环境报告”制度，旨在充分考虑环境要素、避免或者最小化城市开发建设行为对环境的负面影响，并将其作为建造规划的强制性控制内容[2]。在建造规划的规划概念形成之前，必须进行环境鉴定工作，确定并评价规划对于景观、人类健康、动植物、土壤、生物多样性以及空气与水体等的影响，提出相应的控制措施，将环境报告作为规划草案及最终方案的必备内容[3]。建造规划在充分依据地块及周边环境特征、开发行为特点的基础上，以环境鉴定和环境报告制度为制度保障，以城市设计为主要手段逐案编制，基于建造窗口（建筑物可以建造的范围[1]）实施控制，全面深入的涵盖了开发行为所涉及到的环境保护要素（表1）。 1.2传统区划基础上叠加环境分区
在传统区划基础分区（Base District）的基础上，各种“补丁”式的综合叠加分区 [4]（Overlay Zone），是美国区划的基本结构形式。作为一种改良区划类型，叠加区划“附加于现有区划，针
[5]对专门的土地用途提出的额外开发要求” ，在城市特定地区——如历史特色区、环境敏感区等——实现特定的城市管理目标。从二十世纪60年代开始，经过几十年的发展，以叠加区划为主的改进型区划逐渐被地方政府采纳，目前已成为“在全美应用最广的区划类型”[6]，在保护和改善城市敏感区环境方面起到了重要作用。以波特兰市区划法规为例，除了代表传统区划的基 础区之外，还有各类叠加区以及规划区（通常作用于特定岛屿、山体等），并分别对应独立的法规体系[7]。其中的“环境敏感类”是最重要的叠加区类型（图1-a），所控制的内容相对也最为丰富，对应的法规内容量占各类叠加区法规总和的70% 左右。通过对环境敏感叠加区内的开发建设活动实施更为严格的控制，确保开发行为对资源及环境的影响最小化。截至2007 年，其面积已经占城市总面积约22%[8]，在保护城市重要的自然资源及其功能价值方面作用显著。
与之类似，作为新西兰著名的生态城市，怀特克尔市在1998年对其传统区划的管理体系和技术手段进行革新，创立了地区规划（District Plan），强调合理解决市域资源和环境问题，提高对自然和生态环境的可持续管理。其主要特点是，在基于传统区划的“人居环境”管理层（主要关注开发行为对已建成环境的影响）的基础上[9]，新建与之覆盖范围完全叠合的“自然地区”
[10]管理层（图1-b），控制开发行为对自然环境的影响 。可以看出，虽然波特兰、怀特克尔的环境叠加分区在表现形式上有所差异，但是基本逻辑是一样的，前者，将环境敏感地域作为关注对象，叠加区以“补丁式”叠加于基础分区之上；后者，将整个市域作为关注对象，叠加区以“图层式”叠加于基础分区之上。二者整体结构都体现出“双层叠加”的基本结构特征。
1.3在控规中的适用性探讨
1.3.1 传统模式的应用局限
现阶段控规以自然环境保护为主要目标的控制内容，主要包括传统的蓝线、绿线控制，以及《海绵城市建设技术指南》中提出的地块综合指标（单位面积控制容积）和地块单项指标（下沉式绿地率及其下沉深度、透水铺装率、绿色屋顶率）等。从表面来看，中国控规和德国建造规划的模式十分相像，都是案例式编制，通过在传统区划体系内部增加控制内容实现环境保护目标，但二者之间还是存在比较明显的差异：控规以总量分解、指标控制为主，而建造规划更偏向于蓝图式的设计控制（或者可以说，建造规划类似介于中国控规和修建性详细规划之间的一种规划类型）；控规动辄覆盖几平方公里甚至更大地域范围，而建造规划通常涵盖一个或者几个街区。高度成熟的城市化发展阶段，决定了建造规划在编制过程中可以充分审视目标地块本身及周边的环境特征、兼顾建设项目特点，精雕细琢，做到对自然环境的充分尊重（表2）。而仍处于快速城市化阶段的中国，无法在控规阶段细化到以地块为基本单位，关注具体地块的环境特征、并据此确定环境保护控制内容。
1.3.2 叠加模式的应用优势
与建造规划以“地块”为基本编制单位、采取案例式编制模式有所不同，叠加区划技术的采用，将环境保护控制纳入到独立的管理层，使得“分区”成为基本的编制单位，继而使得通则式的编制模式得以成行。无论补丁式的点叠加，还是图层式的面叠加，都体现出了两个基本特征，即充分尊重环境特征、有针对性的解决环境问题（表2）。其中，“点叠加”易于依据城市不同地区的特点，划定特殊管理区并制定相应的环境保护目标与控制内容，灵活性和针对性较强，便于实施差异化管理。“面叠加”将资源环境保护内容提升至与传统区划并列的地位，实现对所有地块的全覆盖，管理实效较强。控规作为城乡规划管理的核心依据，作为“以城市科学为核心的公共政策”[11]，应该面向社会理想、保障相关权益、明确约束手段[12]。叠加区划技术应用于控规环境保护，具有如下明显优势。
首先，管理目标明确，成效高。环境叠加区独立于基础分区而存在，环境保护作为环境叠加区明确的核心管理目标；从环境角度而非从开发行为的角度划定分区，环境分区作为实质上的基本编制单位，确保每类环境分区的环境同质性，有利于确定有针对性的控制目标和控制内容、并采用通则式编制模式。在我国快速城市化进程中，城市蔓延速度快，并通常覆盖环境差异较大的广大地域，叠加区在明确管理目标、提高管理成效方面的优势更易体现。其次，管理手段灵活，易推广。《城乡规划法》之下，包括控规在内的法定规划，其调整有严格的程序要求，如果需要在已经批准的控规中加入环境保护内容，势必需要调整既有控规，可谓“牵一发而动全身”，既有控制内容捆绑调整不可避免，既劳民伤财又无必要。从长远来看，控规中的用地性质、开发强度等核心指标，由于涉及较多经济利益，在规划管理实践中经常面临指标调整的压力；而环境保护相关的控制内容，通常与树木植被、土方、地表透水性等单纯的物质要素相关，与城市发展状态或经济利益之间的关系有限，不会面临过多的调整压力和调整需求，可以最大限度保证法规的严肃性。
2环境叠加区划应用于控规的技术要点
2.1环境要素作为分区依据
从波特兰和怀特克尔叠加区的经验可以看出，设置环境叠加区应遵循“明确环境保护目标——调研环境状态——划定环境分区”的流程。政策与技术的双重支持是划定环境分区的重要前提，环境同质性是划定环境分区的基本原则。
波特兰的自然资源类叠加区包含三种类型的环境分区，分别为环境区（包含c、p两类次分区），（滨河）绿道叠加区（包括q、n两类次分区），以及欢乐谷自然资源区（图2-a）。三类分区的设置目的和管理目标各不相同，并分别对应独立的法规章节。以其中的“环境区”为例。1974年，俄勒冈政府在全州范围内提出了土地规划利用的系列目标，其中的“规划目标5”要求所 有的地方政府应“为当代以及后代，采取计划以保护自然资源和景观、历史以及开放空间资源”[13]。为了契合该目标，从20世纪 80年代中期开始，处于该州生态建设前沿的波特兰市组织规划师和生物学家们利用已有资料以及航拍技术，全面调查了城市的水体、湿地、山体等各类环境要素，审慎评估了各类资源在经济、社会、环境、能源等方面的价值，最终形成了8 份针对城市不同自然资源及环境的调研报告，在此基础上设立了“环境区”叠加区。通过对区内的开发活动实施更为严格的控制，实现敏感开发对资源环境影响的最小化[14]。
1991年，新西兰政府颁布了《资源管理法》，其核心目标是从区域尺度实现对自然资源和生态环境的可持续管理，并授权地方政府制定相关法规，管理可能造成环境负面影响的建设行为。在此背景下，很多城市，包括拥有丰富的湿地、森林、水体等自然资源的怀特克尔市，于1993年制定了为期20年的城市环境战略规划，以“生态城市（Eco-City）”作为城市发展目标，致力于创造一个可持续的发展未来[15]。市议会改革了传统的区划结构，创立了以资源与环境保护为核心目标的“自然地区”管理层。在对市域范围内的自然资源——包括水资源、植物（本土植物及外来有害植物）、动物分布及主要栖息地、重要沿海地区、主要景观区域（海岸、山脉、丘陵等）、景观要素（植物和水体等）——的数量、质量、位置等进行详细分析的基础上，提出了具体的管理目标、实施政策和落实方法，并划分了6类环境分区 [10]，既包括自然资源一般、以已开发地域为主的“普通区”，也包括资源禀赋丰富或者环境脆弱敏感等其它类分区（图2-b）。
2.2环境影响作为控制基点
以环境要素作为分区依据，确保每类环境分区具有相似的环境特质和环境问题。在此基础上，以环境对开发行的敏感程度为基点，确定相应的控制内容和控制途径，建立面向实施管理的控制体系。
波特兰的“环境区”叠加区，主要以“双层”的形式划定
次分区，体现环境对开发行为敏感程度的差异（图3-a）。第一级分区将整个环境区分为“保护区（Protection）”和“保存区（Conservation）”两类，前者景观资源特别显著，对开发行为敏感度极高，除了少数道路、管线敷设等例外，新开发只有被证明具有公共需求和利益，才有可能得到允许、且得到许可的情况极少。后者资源与环境价值整体上稍逊，是可以开发建设的主要区域，但需要严格限定用地规模和建设条件，并且提供充分的备选方案以及必要的环境补偿措施。第二级分区面向开发审查管理。“环境保护区”和“环境保存区”内部也存在对开发行为敏感度的差异，基于此划定了三类次分区：“资源区（Resource Area）”涵盖各类核心资源，敏感度最高，一般不允许开发；“缓冲区（Transition Area）”通常包括从环境区边缘向内平移约 7.6m（25英尺）的用地，必须种植植被，起到一定的缓冲作用；除此之外，“干预区（Disturbance Area）”是开发行为可以发生的范围（控制面积上限），也是各类管理措施制定和审查许可的基础[7]。
与波特兰环境叠加区从用地角度出发不同，怀特克尔的自然地区管理层从开发行为角度出发，按照开发行为可能产生的环境影响程度，将开发行为均划分为6个等级（图3-b）。以土方控制为例，主要依据土方发生的范围和产生的土方量等因素，界定某类 /处于某数值区间的土方行为所属的行为等级（其他植物改变、不透水表面、植物种植等开发行为，也根据各自评价标准界定行为等级）。其中的“允许行为”对环境的负面影响很小，不需要申请许可；“禁止行为”对环境的负面影响最大，无资格申请许可；其它4个级别的开发行为需要申请许可，并依据其环境影响程度从轻到重，获得许可的难度也逐渐加大（或者增加附带条件）[16]。在此基础上，根据不同环境分区各自的管理目标、环境特征及对某类开发行为的敏感度，决定在某类分区内、某类开发行为的哪一个或哪几个级别可以发生（例如，在“普通分区”内，植被改变行为包含允许、受控制、限制自由裁量三个级别；土方行为包括除了禁止行为之外的其他五个级别[10]）。
3环境叠加区划应用于控规的实施要点 3.1弹性补偿与独立许可
弹性的环境补偿制度能够提升环境保护成效。例如，在波特兰的环境叠加区中，开发行为只能发生在“干预区”范围，但是如果某地块的既有开发面积已经超过法定的干预区面积上限，业主可以采取多项生态化的“场地改善”（Site Enhancements）措施，如增加硬质地表透水性、在停车场地采取下凹式绿地等，在一定程度上补偿开发行为产生的环境影响[7]。场地改善措施提供了一种弹性的环境补偿机制，在两方面对控规的环境保护管理具有借鉴意义。首先，在单个地块内部与控制指标相互补，对于不便或无法通过指标体系控制的内容，通过舒缓与补偿措施控制进行一定程度的弥补。其次，在多个地块之间转移控制（类似容积率转移制度），当一个地块因为客观原因很难达到控制要求时，可以在其它开发用地采取额外的环境补偿措施加以弥补。在实际应用过程中，可能需要一定的评价机制，以确定环境补偿措施的具体应用条件。
控规是规划许可的核心依据，传统控规的控制内容主要分解在规划设计条件中，作为建设用地规划许可和建设工程规划许可的直接依据。环境叠加区作为控规的重要组成部分，必然需要与现有规划许可制度相结合，环境保护相关内容也应该作为规划设计条件的组成部分，但是应该以相对独立的形式出现，主要原因在于：首先，基础区和环境叠加区的分区逻辑不同，前者面向开发管理、以地块为基本单位，后者面向环境保护、以环境分区为基本单位，因此有可能存在基础区某个独立地块、在环境叠加区中分属于两个及以上环境分区的情况，环境保护内容的形式独立有利于规划管理操作；其次，当基础区的容积率等敏感规划设计指标需要调整时，环境保护内容也不需要联动调整，有利于提高行政效率，也有利于后续规划许可过程中环境保护内容的独立审核。
3.2政策激励与技术支持
政策激励可以在很大程度上转换被管理者的态度，调动市场力量，推进政策目标的顺利实现。传统的容积率奖励政策可以用于环境保护，如美国芝加哥市早在20 世纪 90年代就将绿色屋顶作为容积率奖励政策的实践条件之一，并为其提供更为便捷的审批程序；波特兰市也在其2004年的区划法中规定，城市中心区的建筑如果进行了绿化屋顶，可给予最大2倍基本容积率的开发奖励[17]。除了规划手段，其他财税等经济手段也起到重要的引导作用。如德国，除了建造规划中通常的雨水下渗措施要求等之外，政府同时提出了“雨水费（管道使用费）”的概念，根据业主所拥有的不透水地表面积，计算应该缴纳的雨水费用以补贴雨水设施建设，对于已经实施雨水利用措施的业主则免收雨水费，以促进德国水法中提出的雨水排量“零增长”目标的实现 [18]。
技术支持也很重要。在美国，以改善场地水循环为核心目标的“场地优化设计（Better Site Design）”和“低影响开发（Low
Impact Development）”，在总结实践经验的基础上，以设计指南、工程手册等形式加以倡导推广[19，20]。新西兰的奥克兰地区于 2004年发布了透水铺装设计导则，详述了透水铺装过程的场地环境、技术标准以及施工维护等内容，以指导和促进透水铺装的应用[21]。在德国，由于建造规划中对建筑物立面、屋顶植被化等提出了强制性要求，在法律强制力的带动下，据统计，全世界约90%与建筑物植被化相关的科研成果与技术专利都源自德国[22]；在雨水利用方面，政府颁布了包括《雨水利用设施标准》在内的多个标准及工作手册，详细说明了雨水的水质分类、各种与雨水收集利用及处置方式等相关的工程技术标准[23]。
结语
采用叠加区划技术、将环境保护内容集中于环境叠加管理层，一方面有利于控规编制工作的科学开展、提高管理实效，同时也因为其灵活性和与控规既有内容的相对独立性、而便于推广。发达国家成功的实践经验也表明，环境叠加管理层能够从源头实现对开发行为环境影响的面源控制，有效减缓开发行为对生态环境的负面影响。我国的《城乡规划法》充分体现了重视城乡统筹发展、重视环境保护的立法价值取向，以此为契机，以叠加区划为技术手段，在控规层面强化环境保护意识，建构科学规范、实施性强、效率高的环境保护体系，对于发挥控规在资源环境保护方面的制度优势、实现城市发展的可持续性意义重大。
图、表来源
图1, 表1、表2：作者绘制；图2-a：作者根据波特兰“自然资源叠加区”地图加工绘制。来源： https://www.portlandoregon.gov/bps/article/268087[S/OL]. (201701-01) [2017-06-27]．图2-b：作者根据怀特克尔“自然地区”地图加工绘制。来源：http://www.aucklandcity.govt.nz/council/documents/ districtplanwaitakere/maps/natural/naturalenvironmap.pdf[S/OL]. .(2016-11-15) [2017-06-27]．
图3-a：作者根据参考文献 [7]：图 430-5、图 430-1 加工绘制；图3-b：作者绘制。
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