详细规划的分裂与转型——控制性详细规划作为政府的管治工具/ 周剑云 戚冬瑾 鲍梓婷
——控制性详细规划作为政府的管治工具The Division and Transformation of Detailed Planning：The Detailed Regulatory Planning as Governance Tool
摘要 中国的改革是政府管治经济发展方式的改良。从计划经济向市场经济的转型过程中，详细规划的目标从“落实项目”转化为“吸引投资”，规划逻辑从“项目——用地”转化为“土地——投资”；1980年代的经济开放和规划改革将详细规划分化为以“建设项目”为核心内容的修建性详细规划和以“建设用地”为核心内容的控制性详细规划。在市场经济的转轨过程中，详细规划的分裂标志着政府的角色从发展主体分化为发展与管制的双重职能，控制性详细规划成为城市发展的管治工具，治理的模式从部门建设协调扩展到兼顾社会公平的法制化管理，管制对象和管理工具的转变促进了政府部门关系的重构。
关键词 控制性详细规划；转型；管治；规划制度
ABSTRACT China's reform is the improvement of government's economic development. From the planned economy to the transition from a planned economy to a market economy, the goal of detailed planning is changed from "implementation project" to "attracting investment", and the planning logic is transformed from "project-land" to "land-investment"; And planning reform will be divided into detailed planning to "construction project" as the core content of the construction of detailed planning and "construction land" as the core content of the control of detailed planning. In the process of the transition of the market economy, the control detailed planning has become the management tool of urban development. The division of the detailed planning marks the government's role from the development of the main body to the development and control of the dual functions, governance model from the coordination of expansion to The change of legal management, control object and management tool, which takes into account social justice, promotes the reconstruction of government relations.
KEY WORDS regulatory detailed plan; transformation;governance; planning system
*国家自然科学基金资助项目：语言学视角的多维城市用地分类体系研究，项目编号：51508196；广东省自然科学基金博士启动项目：基于景观特征评估的珠三角区域空间综合管理的景观策略研究，项目编号：2017BQ021。中图分类号 TU981文献标识码 A
DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2017.04.035 文章编号 1000-0232(2017)04-0035-07
作者简介 1 教授；2 副教授，通讯作者，电子邮箱：djqi@scut.edu.cn；3 助理研究员；1&2&3华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室；１广州市景观建筑重点实验室
控制性详细规划是我国规划体系的核心，是联系规划编制与规划管理的纽带。控制性规划是20 世纪 80 年代经济开放与规划体制改革的产物，是上海虹桥规划经验和桂林规划经验的总结，控制性详细规划的核心内容被 1990年实施的第一部《城市规划法》纳入详细规划的范畴，1991年建设部颁布的《城市规划编制办法》作为《城市规划法》的配套法律正式划分详细规划为控制性详细规划与修建性详细规划，在90年代以来的计划经济向市场经济转型过程中，控制性详细规划是城市发展与管治的主要工具，在经济高速发展和快速城镇化的进程中发挥了积极而重要的作用。控制性详细规划是一种特殊的规划类型，也是中国规划体系特征的体现。
我国的总体规划属于发展规划的范畴，在规划体系中，城市总体规划处于主导地位，控制性详细规划是总体规划的深化与落实，控制性详细规划文件作为土地出让和规划许可的依据。因此，控制性规划实质上就成为总体规划实施的法定途径，而控制性详细规划的实施是通过土地出让条件和规划许可证，规划许可证直接规范的对象是土地开发活动。这种制度设计隐藏一个潜在的转换，就是将城市发展目标转换为土地开发目标，将规划实施置换为规划管理，我国规划体系中总体规划与控制性详细规划是“城市发展与土地开发”的关系吗？控制性详细规划作为规划实施途径与规划许可证作为开发控制的手段是逻辑等价的吗？控制性规划可以实现从“规划实施到城市治理”的转换吗？这就需要从城市、发展、控制、治理等一系列的观念，以及控制性规划的内容及其使用过程来分析和认识。
1城市的观念与治理体系
1.1 城市的观念
城市是一种客观实在，这种实在现象既非不以人的意志为转移的纯粹自然存在，也不是类似建筑、汽车等纯粹主观意志的产物，而是呈现出非常复杂的交互主观性现象，比如：“地心说”的宇宙观念曾主宰西方思想几百年，但是这种错误的思想没有改变客观事实；然而，中国人的宇宙观却塑造了北京城的城市结构与形态。可见，观念无法改变纯粹的客观事物，却深刻影响人的行为并反映到行动的结果。观念是对事物的认识，是一种简化和抽象，观念化是形而上学的基础，是知识体系的开端和基石。城市作为一个观念，城市规划作为一个知识体系，迄今尚未形成定义统一的概念和严密的逻辑体系，还不能称其为严格的科学，迄今所有的城市概念定义都是一种假设。就城市治理体系而言，两种不同的城市观念假设形成两个类型的治理体系，城市的观念可以 简单概括为两个阶段和两种类型：第一，城市是扩大的建筑或建筑的聚合；第二，城市是一个公共的、开放的网络。
1.2 城与市的原型
历史的考察发现城市有两种起源类型：规划建设与自由发展。就中国城市发展历史而言，城，基本上是规划建设的；市，多数是自由发展聚集而成。近代以前的城市都是建筑聚集而成，城市发展或城市建设基本等同于建筑工程，以北京城的规划建设最为典型。故宫、王府等大型宅院中的道路是铺装的，排水是经过设计的，而宅院之外的道路就少有铺装，道路排水也没有经过特别的设计和管理。老北京城近似一个巨大的城堡，而不是一个开放的城市。城堡与土楼、带有防卫围墙的村庄是同构的，城市的基本观念就是一座没有盖顶的建筑：道路是走廊、广场是客厅、住区是卧房等，这类城市规划建设的思想实质就是建筑设计和工程建设。“市”是一种交易空间，最初交易空间形式是“墟”或“市集”，这是一片公共的场地。道路、广场是市的核心，市的形成是建筑聚集的结果。
1.3 观念显形的逻辑
城市作为最大、最复杂的人工制品肯定是观念的产物，前现代的城市是规则和文化观念的显形，建筑的聚合过程就是城市的显形过程，城市发展表现为建筑的扩张，建筑的理念和建设的规则就是城市的逻辑规则，古代城堡典型地体现了建筑思想的逻辑。现代城市观念的显形过程就复杂很多：第一，现代城市的基本观念是一个公共的开放网络，从早期单一的道路系统，逐步扩展到排水系统、给水系统、能源系统、通讯系统、固体废弃物收集系统等物质系统，以及教育、医疗、体育等公共服务设施的社会服务系统，城市基础设施建设是建筑扩张的基础和前提；第二，从建筑塑造城市形态向市政设施塑造城市形态的转变，文化、审美的原则让位于经济原则。高速公路、轨道交通深刻地改变了传统城市形态，燃气和电力设施提升了城市的高度，通讯技术促进了城市的扩大与分散；这些市政设施建设较少依据文化、审美和社会原则，而是更多遵循技术、经济的原则，市政网络的连结性与承载力直接决定建筑规模形态。城市网络结构成为利益诉求、文化、场地背景的一部分，城市是建筑聚集的结果颠倒为城市是建筑预先存在的场所。1.4城市观念与治理思想
“城”作为规划的产物和“市”作为建筑聚集的产物就由此出现两种城市观念，即：机械论的城市观念与有机论的城市观念。机械论的城市观念认为城市类似机械产品，比如汽车、飞机、建筑等，与此观念对应的治
理思想与方法是物质性规划设计；城市发展目标对应城市物质形态，规划设计是塑造城市形态的工具；当前我国城市治理思想从城市规划向城市设计转型就是这种城市观念的体现。有机论的城市观点认为：城市类似植物或动物，规划设计不可能全面规定城市的功能和形态，类似植物培育的方法可以干预城市发展，规划干预的手段是调节城市存在与发展的环境要素。换而言之，有机论的城市观念认为城市存在自身的发展规律，城市规划研究可以认识城市发展规律，也可以利用城市发展规律，但不能改变城市发展规律。在此观念下城市治理的思想方法是“干预理论”，干预的手段非常多样：法规、财政、税收、公共政策、规划设计、行政许可等等，其中，物质性规划设计是法律、技术规范和公共政策干预的对象。
现实的城市发展是规划控制与自由发展的混合，两种治理思想都存在现实的基础；但是现实的复杂性不能映射为观念的矛盾性，我国规划体系和治理思想恰恰是矛盾现实的镜像，模糊的概念和混乱的逻辑给规划体系带来巨大的困难和麻烦，控制性详细规划就是这种矛盾性思想的产物。
1.5 规划体系的治理理念
现行的规划体系是1949年之后建构的，依据经济形态大体分为两个阶段和两种类型：20世纪 90年代之前是计划经济和计划经济改良时期，之后是市场经济转型时期。计划经济的城市理念是将城市作为一个扩大的建筑工程，治理的核心手段是“国民经济发展计划”，计划生产限制了人的创造力，计划分配遏制了劳动的积极性，由此导致的经济水平低下和城市发展能力不足是规划体系的外部环境，规划知识和规划人才不足是规划体系自身的问题。市场经济过渡时期的城市观念发生了根本性的变化，城市发展的规则从计划安排转向市场竞争，地方政府从落实国家计划的配角转变为地方发展的主体，城市土地从生产要素转化为资本要素，土地的使用价值取决于市政工程和城市公共设施的服务水平，土地开发成为城市发展的主要方式。90年代以来城市治理的目标是促进经济增长，城市发展的关键是吸引投资，吸引投资的手段是“筑巢引凤”，土地开发是“筑巢”的方式之一，“筑巢”的具体措施就是城市基础设施建设和公共设施建设，潜藏背后的城市理念就是市政基础设施网络。
土地开发过程中的征地与市政基础设施建设涉及多个政府部门，部门规划建设之间的协调性成为规划体系的主要问题；前期建设的市政基础设施容量与土地开发强度及建设规模的控制是规划与管理的基本矛盾。
2计划经济时期我国城乡规划的实质与特征 2.1 计划经济制度城乡规划的实质
计划经济的基本特征就是以国家整体发展为目标的，综合的、全面的国民经济发展计划，城市规划是国民经济计划的具体化与空间化。所谓“具体化”就是将发展指标转化为建设项目，“空间化”就是将建设项目落实到具体场所和用地。计划经济时期的城市规划分为：城市总体规划和详细规划[1]。我国国民经济计划是学习苏联编制的 [2]，5年的规划期限是工程建设周期的反映，城市规划落实国民经济计划的主要途径是建设项目计划及其项目所在地段的详细规划，总体规划主要是协调近期建设项目与城市总体空间结构、城市远景发展之间的关系，安排建设项目和协调建设是城市规划的核心工作。对于地方城市而言，20世纪 50年代“156”重点建设项目与地方城市建设和规划实践表现出“项目-规划”的关系，而不是“规划-项目”的关系；“项目-规划”的规划工作程序是“项目选址-地段详细规划落实- 城市总体规划协调”，“二汽”的选址意见深刻影响了武汉和成都两个城市的总体规划就是一个例证。“目标项目-选址-详细规划落实-总体规划协调”是计划经济时期城市发展的基本程序，“规划-项目”的逻辑是历史文件的文本逻辑，现行规划体系将总体规划规定为详细规划的前提和依据是历史文本逻辑的延续，而不是真正的历史事实和发展经验。
2.2 计划经济制度城乡规划的特征
计划经济制度的城市规划体系是以中央政府为主导的多级地方政府配合的、整体性的发展规划体系；中央政府主导的发展规划体系意味着国家整体利益为上。国家规划体系忽视地方利益的价值倾向，与实际存在的地方利益诉求背离，反映到现实中就是发展规划制定的主体中央政府与规划实施的主体地方政府之间不协调，比如规划实施中屡禁不止的“楼堂馆所”项目及其超标准建设问题，集权行政体系下的个案式惩戒又掩盖了规划制度的实质性矛盾。政府是城市规划与实施的唯一主体，然而中央政府与地方政府的利益协调，加强管治与地方活力的矛盾是国家整体发展规划体系的核心问题。
国民经济计划的基本特征是综合发展规划，以国民经济计划为编制依据的城市规划特征就是建设规划，建设规划自身的基本问题分为两个方面：第一是建设项目的选址问题，特别是国家重点建设项目选址涉及国家战略安全、区域的自然资源条件与社会经济状况、城市的服务与支撑能力、建设场地的工程技术条件等复杂的社会、经济、环境因素。其实，建设项目选址所揭示出的是城市规划共有的核心问题之一，这就是区位、土地及其环境与土地使用活动的相容性问题，比如：居住选择
在什么地方？垃圾堆放在哪里？第二是协调发展的问题，分为两个层面：首先是建设项目与城市协调发展的问题，包括人口的协调发展、产业的协调发展、区域交通的协调发展等；其次是建设过程的协调性问题，比如用地拆迁、市政配套设施、公共配套设施，以及建设项目的设计、施工、运行的协调问题等。
城市规划的建设规划特征在详细规划中表现得特别突出。第一，大多数详细规划由建设单位组织编制，规划管理部门负责协调审批；第二，详细规划参照苏联模式，基本等同于修建设计（图1、2），编制的内容与技术要求和建设项目的总平面图类似。可以说，现行法定规划类型的修建性详细规划是计划经济规划体系中详细规划的保留和延续。在市场经济的转型过程中，研究最多的是控制性详细规划，修建性详细规划的目标、地位和作用几乎没有获得学术的关注，修建性详细规划有些类似人体的盲肠在现实中退化了。然而，值得警惕的是修建性详细规划的思想内涵可能会借着重点地段城市设计的外衣重新回到规划体系而取代控制性详细规划。
3改革的实质及其对城乡规划的影响
3.1 经济改革的实质
计划经济的现象是“短缺”，市场经济现象是“过剩”，这两类问题的治理理念和治理模式理应不同，而目前却是错位式的治理。改革的主要领域是经济，改革的目标是通过提高生产能力来克服产品短缺，在生产要素给定的条件下，提高生产能力的核心是调动生产者的积极性，承认个人利益和改革分配制度来调动生产的积极性，实际上是将计划经济的“公人假设”转化为市场经济的“私人假设”，这就是发展理念的根本性转变。由此，改革就是政府改变治理经济的方式，由“大锅饭”变成“分灶吃饭”，农村改革是将村社集体经济转化为私人的家庭经济；城市改革则是由国家一体“大锅饭”变成地方和城市为利益单元的“分灶吃饭”。由于工业生产的整体性和关联性，利益单元表现为“城市/企业”的混合模式。
1949年以来经济领域的制度变革经历3个阶段；第一是改革开放前的国家计划经济体系；第二阶段是20 世纪 80 年代的“财政包干制”，类似农村的土地承包制；第三阶段是20 世纪90年代初期建立的中央与地方的分税制。就经济制度的特征而言，计划经济模式类似中央集权的帝国，财政包干制类似封建制，而分税制则类似联邦制；按照杨小凯的说法，在经济制度上我国是多个独立的地方经济实体的联邦制国家。
3.2 经济改革对城乡规划的影响
以 1990年实施的《城市规划法》为标志，计划经济的规划制度正式建立。首先，这部规划法确立了城市总体规划的主导地位，这是一个矛盾的现象：一方面，总体规划主导城市发展是苏联规划的思想和理念，延续历史规划文本的逻辑；另一方面，也肯定了“城市”作为利益整体和发展单元的“分灶吃饭”的改革 措施，基于城市整体利益的总体规划成为法定的主导性规划，国家发展规划变成指导性的规划，也就意味着整体性国家发展规划体系分解为地方性的城市发展规划体系。其次，面向经济开放要求的规划管理和借鉴英美开发控制的规划许可制度正式确立，这个框架性的制度在市场经济转型过程中发挥巨大的作用。
市场经济转型过程中城市发展主体呈现多元化趋势，发展主体之间的利益关系日趋复杂：第一，中央政府的单一发展主体分解为多层级的、竞争性的地方政府发展主体；第二，企业成为独立的发展主体和利益主体；第三，外商直接参与城市开发过程；第四，私人成为城市开发的主要力量。向市场经济的转型进程中，尽管保持了国家政治制度的统一性，由于经济特区、开发区等特殊行政体制，以及外商、私人的成分不同，企业的权力不同，在地方城市层面形成不同发展政体。有政府与国企主导的发展政体、市场主导的发展政体、政府与市场合作的发展政体等不同类型。其中，政府与市场合作的发展政体显示出巨大的潜力与优势[3]，城市规划作为政府与市场合作的基础发挥了巨大的作用，为此，城市规划本身也发生巨大的变化。第一，城市规划的目标发生转变：由“落实项目”转化为“吸引投资”（筑巢引凤）。城市发展可以解释为资本的空间化过程。计划经济的城市发展
是“落实项目”，市场经济情况下，带动城市快速发展的动力是“吸引投资”，由此带来城市发展过程的变化。第二，城市开发过程由计划经济的“项目——用地——建设”颠倒为市场经济的“用地——项目——建设”过程。在这个转变过程中，土地的经济属性发生根本性的改变；“项目——用地”是项目选址为核心的规划体系，而“用地——项目”是土地开发为核心的规划体系，从而导致规划土地的对象从“项目”转化为“用地”。第三，详细规划出现分化与转型。计划经济的详细规划是建设项目的计划安排，规划的目的和作用是落实项目计划和协调工程建设，在向市场经济的过渡中被保留下来，并更名为修建性详细规划。为适应土地有偿使用和克服城市“千篇一律”的建设现象，探索从项目管理向土地开发控制的管理制度改革，具有区划特征的土地开发控制、城市空间形态管制等内容被纳入1990年版《城市规划法》的详细规划规划，1991年建设部颁布《城市规划管理办法》将详细规划中关于土地用途及开发控制的内容正式命名为控制性详细规划，至此，法定详细规划被正式解释为修建性详细规划和控制性详细规划。正如前文所述，修建性详细规划是计划经济规划体制详细规划的延续，而控制性详细规划是经济发展和规划变革的产物，这是规划体系转型的标志，规划制度变革推动了地方政府职能和治理方式的转变。
3.3控制性详细规划的作用与影响
控制性详细规划既是一种新的规划类型，同时也建构一种新的规划管理制度。控制性规划作为一项创新的规划制度具备以下几个特征：第一，控制性详细规划具体实践了规划法制化；尽管《城市规划法》赋予依法制定的城乡规划具有法律地位，然而，就规划的内容、形式和实施方式而言，只有类似区划的控制性详细规划具备了法定规划的形式特征，近十几年的管理实践表明控制性规划也是有效实施的规划类型。第二，控制性详细规划促进政府角色的分化与转变；如果说修建性详细规划体现政府实施规划的角色，那么控制性详细规划体现政府规划管理的角色，控制性详细规划的主要使用者是政府的规划管理部门，直接作用是政府行政许可的依据，目标是规范城市土地用途与建设活动，成为治理城市发展的法治工具。第三，法定的控制性详细规划制度奠定了具有中国特色的、以发展规划为主导的规划体系框架。在自由市场经济制度下，城市规划作为政府行政工具，其职能是弥补市场缺陷的“守夜人”，城市规划的主要角色是管理人；从计划经济向市场经济转型过程中，我国仍然是以国家主导发展或政府主导发展的经济体制，城市规划承担落实国家发展目标与城市发展目标的责任，承担规划实施的责任，规划管理与规划实施是有区别的，但是控制性详细规划作为城市总体规划的实施途径，以及作为规划许可的依据却同时承担了规划实施与开发控制这两个差异性的角色，这就是中国特色规划体系的内在矛盾，在取得巨大的实践成就的基础上也面临理论和现实两个层面的严峻挑战。 4规划制度转型与规划编制逻辑的内在冲突
法定规划是城市规划的具体形式之一，审批前的控制性详细规划与审批后的控制性详细规划的内容及成果基本一致，但是二者的效力完全不同，可见规划的有效性不仅与内容的科学性有关，更重要的是与规划的形式有关，规划形式的变化标志规划制度的转型。规划形式的转变是社会转型的要求，规划作为政府治理城市发展的工具，规划形式的转变是政府角色转变和治理方式转变的反映[4]。
规划形式的变化仅仅是一个标签的变化吗？法定规划与非法定规划仅仅是地位不同吗？计划经济的总体规划贴上法律的标签就成为法定总体规划吗？除了控制性详细规划，其他规划类型的形式转型确实如此。在计划经济的发展规划体系的标签化法制转型中，介入一种实质具有法定规划形式的控制性详细规划，发展规划的编制逻辑与法定规划的编制逻辑并不相容，其内在的冲突表现在以下几个方面。
4.1技术过程与政治过程
《城乡规划法》明确城市总体规划是法定规划。尽管城市总体规划包含社会、经济、环境、文化等综合性的内容，就其根本目的而言仍然属于综合发展规划的范畴，规划制定遵循发展规划的一般逻辑。按照城市规划编制办法，总体规划编制的过程是通过“现状调查-预测发展-建构目标-空间布局- 安排设施”的技术路线形成规划成果，在经过专家评议、公众参与和上级政府的审批，使之成为法定规划。这个程序表明：按照发展规划编制逻辑形成的规划成果经过形式化的公共参与程序就变成法定规划，专家评议、公众参与和政府审批就是法制标签化的过程。无论是规划编制的内部技术过程，还是外部咨询过程都背离了法的本质和立法原则。“法”的本意是客观不变的规律，或社会公众通过法定的程序所达成的契约，前者属于科学发现的范畴，后者属于政治协商的工作范畴[5]；总体规划缺乏法的本质尤其表现在基于“预测而建构的目标和布局”的规
[6]划逻辑作为法定规划的科学性不足，因为城市发展的不确定性与总体规划基于“预测”而建构的确定性产生内在的逻辑冲突。
改革的一个潜在共识就是承认城市中存在一个利益分化的多元发展主体，城市总体目标是集体达成的共识和共同目标，而不是建构在专业人员预测的基础上。在总体规划编制中，目标向指标的转化和指标的分解及分配本身是一个空间化的过程，城市空间与特定的利益群体关联，土地规划指标的配置涉及利益分配，因而就不是一个纯粹的技术过程，而是一个利益博弈的政治过程。计划经济体制的规划形式向法定规划形式的转型应当是规划制定的技术过程转化为规划制定的政治过程。
4.2发展目标与管理目标
现行规划制度中总体规划与控制性详细规划的技术逻辑是“目标-指标”的规划深化关系，以及“发展-控制”的角色互补。发展目标是发展主体的愿景和诉求，体现发展者的利益。在计划
经济时期，基于国家发展主体的利益，发展目标与管理目标是统一的。在市场经济下，发展主体的多元化及其利益分化导致发展目标与管理目标的差异；实现发展目标是开发主体的诉求，政府作为城市发展的管理人，管理的目标是协调不同发展主体的开发建设，在鼓励和保护私人开发过程中积极维护公共利益；也就是说在发展商实现自身权益的过程，不能损害城市的公共利益，即规划管理的目标之一就是克服城市开发的负外部性。城市开发的特征就是外部性，开发项目的外部性与项目的性质及所处的环境有关，这是规划阶段不可能充分考量的，因此规划目标与管理目标存在实质性差异。总体规划确定的是城市发展目标和发展指标[7]，控制性详细规划确定的是土地开发的控制指标[8]，基于经济和环境的要素，控制性详细规划的土地开发控制指标采取上限控制的策略，这些指标仅仅是限定规划许可的最低要求，而不是作为确定的目标予以实现。发展目标与管理目标的分异导致规划实施与规划管理的不同，修建性详细规划属于规划实施的范畴，控制性详细规划属于规划管理的范畴。4.3开发指标与控制指标
确定地块规划指标是控制性详细规划的主要任务，值得思考的是地块规划指标的属性意义。地块规划指标在不同的规划阶段呈现不同的意义：在土地出让之前，地块指标反映城市目标和需求。土地出让之后，地块规划指标的意义出现分化，对于开发商而言，土地规划指标体现开发的权益，是努力实现的目标；而对于管理者而言，地块规划指标就变成空间品质和公共利益的底线，构成管理的目标。换而言之，对于规划师而言地块规划指标仅仅是一个经验数字，对于发展商就是开发指标，对于规划管理者是控制指标，同一个数字呈现不同意义。
规划指标作为法定规划的内容究竟意味着什么？法定规划的确定性体现为规划指标的确定性吗？规划指标表达土地利用的价值，土地利用的价值与技术和社会经济发展水平有关，也与开发的诉求有关，这是一个多因素影响下的变量，从土地自身和需求自身都无法规定这个指标是一个恒量。规划指标的恒量性只能换一个角度来认识，也就是从土地的权力和权力关系方面来探讨指标的规定性。
对于一个单一产权地块，土地开发指标是自身发展目标的表达，这是一个任意的、可以随意调整的数字，国有土地出让之前就类似这种状态。一旦毗邻出现两个以上的产权地块，情况就不同了，在没有任何外部干预的条件下，也就是纯粹的自由发展的状态，竞争性的土地使用会导致整体环境下降，整体环境下降从而降低土地的价值，这就是土地开发的外部性。为避免土地开发的外部性一般有两种改进的办法：第一，是合并产权，化外部性为内部性；第二，是协商谈判出一个共同可以接受的结果。
计划经济体制的规划体系只承认国家利益，土地开发没有外部性问题，也就没有出现土地开发控制指标，只有经济技术 指标；而市场经济体制下，多元利益主体的存在，克服土地开发的负外部性就需要借助规划这个工具来达成共识，并通过法定规划的形式来保障共识的目标不被破坏。也就是说，地块开发指标来自整体利益的最大化，指标的确定性来自相关利益主体所达成的共识和契约。由此判断，控制性规划在处理国有单一产权地块时，只有土地出让后的规划指标才是约定性的指标，不得随意修改；控制性规划在处理多产权地块时，比如旧城更新的情况，地块指标应该是协商议定的指标，规划通过指标就不得修改。
5政府角色与规划制度的改革
从计划经济的政府一元发展主体过渡到市场经济的多元发展主体，政府的角色发生了变化。一方面，政府继续保持城市建设的主体地位，通过基础设施建设引导市场投资，从而实施城市规划；另一方面，为协调多元主体的开发，政府还兼任管理的角色，通过行政许可的方式对其他主体的开发行为实行管制，管理的目的是维护公共利益[9]。《城乡规划法》确立了行政主导的规划体系[10]，政府具有多重角色——规划的编制与审批、建设与管理、监督与检查等，这就需要依据规划的逻辑框架改革政府内部组织结构和调整部门之间的关系。
5.1 政府作为城市建设者
在市场经济下，政府作为城市建设者是不可或缺的；在国家发展规划的指导下，城市政府的建设主体地位不可动摇，政府的社会责任不能推卸。政府作为公共产品的提供者，具体的公共服务设施应由政府部门承担，比如教育、医疗、交通、市政、园林、环境等公共服务部门实施城市规划[11]。政府部门实施城市规划意味着城市发展目标可以转化为公共建设项目，控制性详细规划的作用对社会而言是告示和承诺，对政府部门而言则直接构成规划许可，也即法定规划直接赋予公共机构的开发权力，依据规划的逻辑就应该省去规划许可这个环节，参照计划经济下“目标——项目——建设”的城市发展途径，采用修建性详细规划的工具直接实施。
5.2 政府作为城市发展的管理者
政府作为城市发展的管理者，直接的管理对象是市场主体的开发活动，管理的目标是符合城市规划要求和保障公共利益，法定的管治手段是规划许可证，管理的直接依据是已批准的控制性详细规划。控制性详细规划是法定规划，规划许可证是开发活动的法律凭证，为克服规划许可低效的状况，就需要充分认识控制性规划与规划许可的关系。第一，法定规划是否可以直接构成规划许可，比如美国的区划就直接构成规划许可，建设项目是否符合区划这需要专业人士作出，但不一定是行政机构。第二，法定规划仅仅是具有法定地位的政策文件，开发权力的赋予是通过规划许可证，比如英国的规划许可证制度[12]；香港的规划制度则更具体地明确了开发条件订立的相对独立性。
在香港，法定图则之下会编制政府的内部图则（非法定图则）——详细蓝图（Layout Plans），它是法定图则进一步深化，作为土地开发的参考。此外，政府卖地前需要起草《卖地条款（Conditions of Sale）》，以确定地块的位置和面积，以及土地使用、建筑物高度和设计要求等附加的限制条款。在准备文件时，土地署的官员还要与其他政府部门签订合同，如规划署、交通局和工程局，这些政府部门的官员将审查提交上来的批租条款，并就是否修改提出建议。根据其他部门的建议，土地署的官员还可以与潜在的开发商就街道、停车场等需开发商建设的设施进行谈判。对大型住宅开发而言，这是非常重要，因为私人开发商将负责建设整个社区所有必要的公共设施。从香港的经验可以看到，土地出让过程中的规划管理是一个相对独立的过程，法定规划的指标并非等同于土地开发的条件，土地开发的条件应在控规条件的基础上结合开发实际，进行增补和细化。尤其在土地出让合同已经成为契约的背景下，土地出让条件的制定应该更加慎重以及符合开发实际。
考虑到我国土地产权的状况和规划发展的需求，本文建议： 1）国有土地的控制详细规划应被视为“具有法律地位的政策文件”，开发权力由规划许可证确认。国有土地的控制详细规划的地块指标只是明确发展目标，在土地出让过程中属于双方交易的标的，可以依据双方的需求进行适当调整，以增加控制性规划的适应性。2）私有产权土地的控制性规划应该是法定规划，规划指标是集体的共识和契约的标的，可以学习美国区划，控制性规划本身应当构成规划许可。3）产权混合的地区和其他复杂的情况可以深化当前的制度，维持控制性详细规划与规划许可内容之间的强力约束性关系。政府作为开发管理角色的主要责任部门是城乡规划部门。
5.3 城乡规划与管理部门的角色
规划体系中城乡规划部门与政府其他公共部门之间的关系不是管理与被管理的关系，城乡规划部门承担规划管理的角色，其他政府部门承担规划实施的角色，二者之间是平行的协调关系。对政府部门和公共部门的建设项目采用规划许可证的管理方式是不恰当的，“政府许可政府”也不符合逻辑。为促进城市建设的协调发展，对城市公共设施建设应采取认可制或备案制。例如在日本的规划管理中，针对较大型的交通及市政、公共设施等开发控制主要是由与“城市设施”相关的城市规划（类别规划）进行开发管制。申请认可前制定具体的工程计划，并交由县知事进行认可手续。得到工程认可后表明工程建设被正式确定，工程建设者开始与相关土地权利者进行用地交涉，落实工程所需的土地后开始城市设施工程的建设。
结语
始于计划经济时期的机械论城市观念及设计的规划方法构成的发展规划体系延续至今。控制性详细规划是改革开放的成 果，成为市场经济转型过程中管治城市发展的有效工具，并在高速城镇化的进程中发挥了巨大的作用。然而，遗留在规划体系中的计划发展规划逻辑与控制性详细规划的市场发展规划逻辑产生内在的冲突，突出地表现在城市观念的分歧、规划程序的差异、成果形式的不同等若干方面，新规划类型与旧体系框架的矛盾尤其突出。土地使用权转让制度和城镇住房改革措施已经形成私有成分居多的混合利益格局，城乡规划不仅是促进增长的工具，也应是增长过程中多元利益协调的工具，控制性详细规划需要从计划发展体制的规划实施向市场发展机制的规划管理转型，厘清控制性详细规划的制定逻辑，并以控制性规划为核心改革规划体系的理念与框架，使之成为城市协调发展的综合管治工具包，以适应政府治理从城市建设管理领域向社会、经济、环境等综合领域的拓展与转变。 图片来源
图1：李浩．八大重点城市规划[M]．北京：中国建筑工业出版社， 2016：452.
图 2：同上：441.
参考文献
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