简政放权背景下控规调整优化策略研究——以宜昌五龙片区为例/ 徐文锋 武思标 李腊
——以宜昌五龙片区为例The Research On Optimization Strategy of The Regulatory Planning Adjustment Under The Simplified Administration Background: a Case of Wulong Distrct, Yichang City
摘要 快速城镇化时期，控规编制、实施体系已难以适应城市发展需求，控规调整逐年增多并呈普遍化态势，成为城市规划管理难题。简政放权背景下，问题尤为突出。文章针对控规调整系列问题，提出了优化规划管理事权、开展规划编制委托合作、建立多部门参与体系、实施控规调整动态更新等4项举措。宜昌五龙片区实践表明，该方法在降低成本、提升效益的同时，保障了其科学性和系统性，具有一定的借鉴意义。
关键词 简政放权；控规；调整；优化策略；动态更新
ABSTRACT Rapid urbanization period, the compilation of regulatory planning, implementation system has been difficult to meet the needs of urban development, adjustment of regulatory planning increased year by year and generalization, become the problem of Urban Planning Management. Under the background of Simplified administration, the problem is particularly prominent. According to the regulatory planning adjustment problems, proposed to optimize the management powers, Carry out cooperation of departments, Multi sector participation system, the implementation of regulatory plan adjustment dynamic update 4 initiatives. In Yichang Wulong area practice shows that the method to reduce the cost and improve efficiency at the same time, to ensure the scientific and systematic, has certain reference significance.
KEY WORDS simplified administration; regulatory planning; adjustment; optimization strategy; dynamic update
中图分类号 TU981; TU984文献标识码 A
DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2017.04.042 文章编号 1000-0232(2017)04-0042-06
作者简介 1 硕士研究生，电子邮箱：258500406@qq.com；2 副教授；3 硕士研究生；1&2&3三峡大学土木与建筑学院 引言
2008年《城乡规划法》颁布实施以来，控制性详细规划（以下简称控规）的法律地位不断增强，城乡规划的严肃性进一步确立。控规以其控制性和指导性内容对城市建设用地进行约束，科学作用于土地批租全过程。目前，大部分城市基本实现了控规全覆盖，规划工作重心逐步由规划制定向规划实施转移。由于城市发展的不确定性和控规编制“时间差”、“批零差”以及“计划与市场契合”等诸多因素存在[1]，虽然部分城市通过制度和编制方法创新，增强了控规“弹性”[2]，但仍然与城市发展需求存在较大偏差，控规调整逐年增多并呈普遍化态势[3]，成为控规调整挥之不去的“心结”。
党的十八届三中全会提出，进一步简政放权，深化行政审批制度改革等工作部署，对优化政府管控手段、提高政府效能指明了方向。在此背景下，作为城市规划管理重要内容之一的控规调整，推进管理革新显得尤为迫切。如何结合实际对控规调整思路、方法进行优化，在市场、民生、协调等诸多关键点上做好转变[4]，保障控规调整的科学性、系统性，是当前需要重点面对的问题。近年来，笔者在宜昌新区控规调整实践中，对工作思路和方法进行了一些探索，以期提供借鉴和参考。
1现阶段控规调整系列问题、难点及规划管理应对1.1 现阶段控规调整面临的问题
（1）控规调整数量大幅增长。控规编制的先天不足、市场经济的活跃以及多方利益诉求，控规调整已经成为规划管理中一项重要工作。据《城乡规划法》实施情况评估，80％以上控规都经历过不同程度的批后调整，控规调整普遍存在[5]。据笔者对宜昌城东片区控规调整统计，批复两年时间内，该片区启动调整 18项，调整面积达该片区面积的35.3%，由此可以想象市域范围的控规调整状况。固然多重原因存在，不可否认的是，城镇化快速发展，控规已进入“调整密集期”，呈现显著增长态势。
（2）行政管理成本不断加剧。《城乡规划法》第四十八条对控规调整程序进行了明确规定，从论证启动到政府审批历经多个环节，需要花费大量时间“走程序”，完成一项控规调整少则数月，多则几年。虽然有关地市就精简控规调整程序进行过积极尝试[6]，比如按照控规修编、一般性局部调整等进行分类，但依然没有打破逐项启动、逐项编制、逐项审批“修修补补”模式，面对不可预知的审批时间和持续增长的规划编制成本，缺乏行之有效的应对策略。
（3）配套设施整体统筹不足。市场经济引导的多次控规局部调整往往导致整体发展失衡、失控[7]，衍生人口密度、公共设施和基础设施配套以及环境压力等问题。具体而言，规划师在方案编制过程中，虽对地块内相应设施进行了调整，但囿于地块单元、特定项目利益诉求限制，往往向周边地块转嫁或转移，而周边类似问题不断上演，最终设施整体统筹不足、甚至严重缺失的情况屡见不鲜。再者，面对控规调整不断增多，或局部地块已发生多次调整的现状，规划师如不对其全面梳理，必将导致较大工作疏漏。
1.2 现阶段控规调整难点显现
在现阶段控规调整中，整体统筹、公众参与、部门协调是其中的难点所在。在统筹整体方面，单一地块控规调整大多是为落实项目而进行，为保障行政效率往往就“就事论事”，忽视了“牵一发而动全身”影响，造成系统性、整体性考虑不足，反过来也影响到了规划的“前瞻性”；公众参与虽然已经作为法定程序，但总体而言机械单一，存在参与主体范围不广泛、参与技术与能力不足、缺乏合理的组织机制等问题[8]，公众参与的程序性要远大于其实质性，导致公众参与的实施效果参差不齐，甚至不尽人意，客观上影响了政府的公共管理效率；此外，控规调整亦涉及不同规划协调、相关行政部门综合统筹，控规调整中的部门协作也仅仅围绕在联席会议、征求意见等，如何打破部门条块限制和象征性参与格局，是控规调整中需要重点考虑的问题。
1.3 基于提速增效的规划管理应对
较早迈入“后控规”时代的广州、厦门、武汉等城市针对规划实施系列问题进行了积极探索，具有一定代表性。广州将控规调整分为总体指标及要求修改、内部控制指标及要求修改、控规局部修正三类。局部修正可依据委托适当简化[9]。厦门在控 规修编、局部调整两种类型之外，针对六种特定情形，可按维护程序办理[10]。武汉将控规变更分为控规修改和维护两类，局部内容优化属于维护范畴，按照区位不同，分别由市级规划主管部门或区级人民政府组织审查[11]。在应对控规调整难点方面，各地基本延续传统的做法，创新性内容不多。
可以看出，以上管理部门突出了重大调整与一般调整在审批程序上的差异。并针对控规局部调整，进行了程序简化，提高了审批效率。针对日益增多的控规局部调整情形，本文在借鉴以上管理方法的基础上，从片区单元出发，尝试打破“就个体论个体”的调整模式，探索有利于控规调整整体优化的动态更新思路。
2简政放权背景下控规调整优化方法
2.1优化城乡规划管理事权，提高控规调整编审效率
控规调整虽属控规编制范畴，因其成果基础存在且为局部变更，编制程序及方法均可适当优化。通过调整规划管理事权，实施由规划主管部门和派出机构共同承担的管理模式。明确主管部门和派出机构的权责关系，充分发挥主管部门和派出机构在控规调整申请受理、研究论证、公众参与、报送审批和评估备案等不同环节的资源优势，提高工作效率。
2.2实施规划编制委托合作，建立控规调整长效机制
当前，政府及其规划管理部门与规划设计院所之间委托合作机制尚不健全，导致规划成果粗糙、可操作性差等系列问题[12]。在“简政放权、放管结合、优化服务”的背景下，城乡规划主管部门通过与原控规编制单位建立继续合作制度，以合约的形式明确具体要求，指导控规更新与完善；此外，还可依托规划管理部门自身的规划设计院所与研究机构，建立研究、编制、实施、总结的联动衔接，形成控规调整更新长效机制。
2.3创新控规调整协作联动，完善社会公众参与体系
近年来，随着我国市场经济发展和制度转型，公众参与城乡规划的热情不断提高，为促进城乡规划的公平与效率起到了
[13]积极的推动作用。为避免“不是参与的参与”、“象征性参与” ，结合控规调整范围、项目特点以及利害关系人等已相对明晰，可以针对性提出公众参与的途径与模式，拓展参与广度和深度；在保障效率方面，通过建立完善组织机制，完善参与平台，实现控规调整中公平与效率兼顾。
部门协作是伴随公共需求多元化、公共问题复杂化而产生的政府治理的新方式，管理机制、沟通机制、战略机制和诊断
[14]
机制 是部门协作机制建构的重要内容。在控规调整中，应通过协作机制构建与完善，促进部门协作有效开展。
2.4实施控规调整动态更新，保障编制成果的科学性
2.4.1控规调整动态更新的必要性和概念内涵
控规动态更新本身具有客观性[15]：（1）人们对城市发展的漫长、动态认知；（2）快速城镇化背景下，控规需要不断修改、
深化和动态完善；（3）控规作为公共政策，平衡各利益团体的过程具有动态特征。控规调整动态更新，是为适应新形势新常态而进行的控规调整优化策略，它依据经济社会发展和规划管理需求，实施控规调整程序优化、编制方法创新，达到标准统一、程序规范、公正公开和服务高效的目的，最终实现对控规的动态化管理。
2.4.2 控规调整动态更新方法
（1）基于方案与实施层面的控规评估。将控规评估纳入控规修改程序，在防止控规随意修改、维护控规权威性的同时，其目的在于更好地引导控规实施和地区发展。此阶段的控规评估，一方面可从经济社会发展、政策法规以及其他影响因子方面，对规划方案进行回顾与审视。另一方面，通过现状对比、实施情况分析，揭示控规实施中原规划目标无法实现的阻力和障碍。评估结果若涉及片区发展目标、空间结构等原则性内容变更，则进入控规修编程序；对于局部修正与更新，则实施控规调整动态更新。
（2）基于片区单元范围的规划整合。片区单元的规划整合，主旨在于做好规划衔接与工程技术协调，保障控规实施建设控制的可操作性。主要考虑以下内容：一是统筹相关规划没有纳入控规或规划不一致的情形；二是统筹上位规划变更和局部已经发生的调整；三是统筹与规划不一致的用地及设施布局。经过梳理发现问题、明确更新内容，引导控规进行系统、全面地更新，规避因考虑不周而引起陆续调整，提高编制、审批效率。
（3）基于重要节点的城市设计引导。将城市设计引入控规调整动态更新，具有积极的指导意义。首先，控规编制及更新是短时间的决策过程，而城市设计可以有针对性地对城市发展不同阶段进行直观分析和模拟。其次，城市设计是对传统的定性、定量分析方法的重要补充，是科学制定更新方案的基础依据。最后，控规调整动态更新范围具有灵活性强的特点，可以是一个控规编制单元，也可以是多个单元集合，城市设计可以依据确定的控规调整动态更新范围，科学营造较大尺度上的城市节点空间。
3控规调整优化方法在宜昌五龙片区中的实践
3.1 项目背景
2013来以来，在宜昌现代化大城市建设背景下，控规已实现全覆盖，为城市有序开发提供了可靠依据。五龙片区位于宜昌市点军区的南部，属于宜昌新区规划范围。规划性质为以都市旅游、行政、休闲度假为主要功能，体现山地生态居住特色的城市综合性片区。随着新区建设启动、其他规划修改以及专业规划完善，控规调整项目持续增长，控规数据变化日益频繁和复杂。为保障规划控制的延续性、数据的实时性和准确性，对接规划管理信息系统“一张图”，五龙片区控规成果面临多项局部调整情形：涉及71 个地块，用地面积 629.84ha，占片区规划总用地面积的41.44%（图 1）。
3.2控规调整优化方法实践
3.2.1构建基层主导的控规调整模式，形成多方参与格局
（1）下沉控规调整管理事权。针对五龙片区策划项目多，项目不确定性多、部门沟通不畅、编制期限消耗性延长等问题，市级规划主管部门通过委托，下放控规调整管理事项至规划分局，形成由市级规划主管部门进行技术指导，规划分局承担具体控规调整事项的管理模式。在具体控规调整事项中，除控规调整成果上报审批之外，其余事项均由规划分局具体承担，有效保障了控规调整成果“接地气”，上报审批“有效率”。
（2）合约制委托明确成果要求。基于本地规划设计院已参与前阶段本片区控规编制工作，具有较好的前期工作基础，规划分局通过与规划设计院建立合约委托，以合约条款形式明确实施控规评估、控规调整方案成果等具体要求，同时对今后一定时期内控规数据更新、维护进行约束，及时对接城乡规划管理系统“一张图”建设，为城乡规划行政审批提供便利。
（3）建立多部门立体式参与体系。建立规划、国土、环保等多部门协作激励机制，将参与部门协作目标完成情况及贡献程度纳入绩效评估，形成部门合力。建立部门沟通机制，利用政务网络搭建信息共享平台，实现审批数据共享等。在具体操作过程中，规划分局作为片区控规实施主体，通过“纵向到底”建立市——区——乡——村四级管理协同体系，明确层级规划指导意见，落实各级政府在开发政策实施、用地布局优化、工
程项目落地等方面的具体要求；“横向到边”形成规划、国土、发改、环保多部门联动格局，推进土地利用多规融合、部门规划协同一致。五龙片区现状规划管理需求主要在新标准规范实施、部分道路线型优化、民生公益设施布局、预落地项目控制等方面（表1）。
具体体现在：①结合新区开发，落实标准规范。依据《宜昌新区建设标准（试行）》，将土地使用、建筑管理、公共设施等要求具体化；按照生态景观要求，实施山体、水体、绿地与广场、节点与界面生态管控，引导滨水岸线等重要节点，形成特色轮廓线；依据《宜昌市城乡规划管理技术规定》，对海绵城市试点区域等进行空间和指标控制；依据《宜昌市村民安置房管理办法》，落实村民安置用地。②结合山地特征，优化局部路网。依据路网优化专题研究成果，顺应自然山体，减少土石方开挖，对五龙三路、双十路部分路段道路线形、道路展宽、视距三角形以及隧道形式进行微调；对双十路局部进行红线宽度调整；预留BRT拓展线路。③结合现状条件，协调设施布局。五龙社区安置房、燃气储配站、抢修中心、点军水厂等项目与控规略有变化，为节约建设成本，按实际用地布局进行更新。④结合招商引资，实施项目跟进。对接五龙大道南侧商业综合体、磁电子项目等招商引资成果，进行规划用地及指标意向性调整。
（4）优化公众参与路径。为更好体现公众诉求，融入积极有效的公众参与，编制组织单位通过搭建参与平台，成立控规修编决策小组和公众代表小组。决策小组由规划主管部门、规划分局、点军区人民政府部门组成，其职责是负责对规划目标、方案、对策及建议进行审查把关,并进行决策。公众代表小组由点军街道、五龙社区和居民代表等成员组成，负责收集利害关系人及公众的意见，必要时作为公众代言人。在参与方式上，实施部门联席制度、开展规划方案交流会等直接参与方式征求公众意见；适时采取公告、公众意见调研等非直接参与方式拓展公众参与路径，保障各方权益。
3.2.2注重管理与技术相结合，实施控规调整动态更新
（1）按照精简高效原则，制定控规调整动态更新技术路线。实施片区统筹、并联梳理、环环相扣的工作方法。具体如下：首先，在控规评估确定进行动态更新方式的基础上，对各类相关规划进行梳理整合；同步结合实际进行管理需求分析，明确更新地块单元及内容。其次，在更新方案编制过程中，对于重要城市节点和地区，结合片区特色和发展需求，探求城市设计指导优化。最后，完善控规调整动态更新成果，按程序组织审查、公示及审批（图2）。
（2）系统评估控规实施状况，提出控规修改合理化建议。《五龙片区控制性详细规划实施评估报告》（以下简称《报告》）按照编制前现状、实施后现状、更新后控制目标等不同时间点进行分析，实现了对控规“事前”、“事中”和“事后”全过程评价。《报告》认为，原控规符合《宜昌市城市总体规划（2011-2030）》对该片区的功能定位及总体要求，遵循了高标准建设宜昌新区和“南联”战略，空间布局结构、景观系统及公共开放空间、路网格局和市政基础设施规划等方面，《报告》认为合理可行。其功能定位、空间结构、用地规模、路网格局可以沿用，建议修改时对上述重要控制内容不作改变。部分用地布局、局部路网、市政基础设施、开发强度宜做适当调整。
具体修改建议：①集约土地利用，适度调整建设用地；强化生态环境保护，限制五龙山等自然山体开发，增设道路绿带。②在可行条件下，将部分现状设施下纳入控规，避免大拆大建，降低建设成本。③以推进新区市政基础设施建设为目标，规划协调在建综合管廊。④实现区域统筹，完善公共配套设施。鉴于以上评估内容，可按动态更新方式修改完善。
（3）详细梳理相关规划情况，实施规划管理控制“一张图”。梳理发现，涉及五龙控规调整动态更新范围的其他规划有《宜昌市中心城区“四线”规划》（2015-2030）、《宜昌市中心城区城市空间增长边界研究》（2015-2030）、《宜昌市中心城区绿道规划》（2015-2030）、《宜昌市轨道交通线网规划》（2014-2030）等，部分内容尚未在控规中落实。另外，《点军区都市农业示范区规划》等，因为非规划部门主导编制，部分内容也与控规存在不一致的情况。此外，本片区WL- Ⅱ -43、WL- Ⅲ街区等10地块已进行调整，有必要对以上内容在控规中整合。
（4）实施重要节点城市设计引导，保障控规调整成果科学化。依据新区发展要求，确定五龙片区核心节点城市设计目标为：集约土地利用、优化生态布局、彰显自然特色、倡导绿色交通。其城市设计要点如下：①在满足功能需求的基础上，引导土地混合使用。夷陵大桥延伸段节点，以行政服务中心、旅游服务中心为核心，引导行政办公、居住、商业用地混合（图3）。②突出自然山水基底，推进生态化设施建设。五龙片区滨水岸线环境优美，地理位置优越。城市设计结合磨基山、五龙公园等自然绿化公园试点生态化基础设施，利用滨水公园建立能源中心和生态雨水中水循环系统，促进资源有效利用。③丰富滨水界面景观，形成特色外部形象。置换滨江商业用地，在五龙河与长江交汇节点布局
文化博览中心，同时进行高度控制，与附近自然山体、长江大桥等，形成山城融合的天际轮廓线（图4）。④预留绿色交通空间，完善片区绿道路网。结合道路系统和已有规划，设置绿色自行车专用道及停放点，完善低碳慢行系统，增加与自然景观亲近机会。
3.2.3控规调整优化方法实施成效
通过控规调整动态更新成果可见：①“四轴一带七片七心”规划结构下，用地总量基本平衡：片区城市建设用地减少 1.24 公顷，总体变化较小（表2，图 5，图6）。②片区道路契合地形：“三纵四横”路网骨架不变，局部路网顺应山体进行优化，土石方填挖量减少，更利于山体生态环境保护（图7）。③设施功能更加完善：统筹市区级、居住区级、小区级公共设施，根据道路调整对垃圾转运站、派出所等设施用地进行适当优化；对燃气储配站、抢修中心等进行更新（图8）。④城市界面景观得以延续：顺应山体的自由式道路布局、山谷集聚型邻里中心、亲近自然的滨水岸线，展现了“山城交融”的城市形象，延续了“景观轴线-开敞空间-景观节点 滨水绿化带-绿化廊道”的景观体系（图9）。⑤指标控制更具针对性：结合城市设计指导、预落地项目跟进，对核心节点区、近期建设项目用地进行了意向性控制。
五龙片区控规调整是在简政放权、行政审批提速增效背景下，为应对现实发展需求而进行的一次积极尝试，通过实施管理机制创新，优化技术方法等举措，在一项控规调整周期内，一次性对五龙片区71处地块进行了控规调整。控规调整中坚持整体统筹导向，对片区用地、路网、配套以及规划协调等进行了系统更新，突破了当前行政管理资源不足等现实瓶颈，较好地契合了当前发展需要，有效体现了其动态性、科学性和完整性，达到了提速增效的目的。
4 结语
城乡发展的动态性特征决定了城乡规划的动态性，城乡规划调整与更新是应对社会发展的必然。在简政放权背景下，实施规划管理机制创新，探索控规调整动态更新方法是应对当前快速城镇化、规划编制科学性不足等诸多问题而进行的一次积极尝试。笔者在实践中得到一些启发，认为较传统控规调整而言，优化规划管理权限、完善体制机制、健全公众参与路径以及实施技术创新是规划管理提速增效的重要举措。诚然，控规调整动态更新思路虽然顺应了城镇化的动态发展特征，但绝非一劳永逸。一方面，随着城市发展变迁，亦需分时分阶段实施控规成果优化，以适应彼阶段城市发展需要；另一方面，各独立地块在规划实施过程中，调规情形亦不可避免，通过建立完善管理
制度，积极借鉴发达城市局部调规优化方法，实施局部修正与程序简化。通过“整体管控”与“局部优化”相结合，最终达到简政放权、提速增效的目的。
图、表来源
图1、图5 ~9：作者依据参考文献 [16] 改绘；
图2：作者绘制；
图3、4：作者依据参考文献 [17] 改绘；
表1、表2：作者绘制。
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