山地城市渐进式更新的控制性详细规划引导方法探讨/ 李泽新 陈璐
A Discussion on the Guiding Approach of Progressive Renewal of Mountainous Cities in Regulatory Detailed Planning
摘要 在复杂的自然环境与建成环境下，山地城市更新有自身的规律，结合地形、尊重现状、传承文化、兼顾效益，采用小规模、小尺度、注重时序的渐进式更新模式，能够适应山地城市的规划建设与管理。通过分析我国山地城市更新特点、难点和存在问题，指出思想不统一、更新方法单一、实施效果差、经济决定论等，是当前我国山地城市更新中的普遍现象，提出实施渐进式更新的必要性。通过总结不同规划阶段的城市更新特点，认为控制性详细规划编制阶段是实施渐进式更新的重要环节，提出指标控制刚柔并济、道路交通立体建设、景观控制虚实结合、时序引导分期实施的规划方法。
关键词 山地城市；控制性详细规划；渐进式城市更新
ABSTRACT In complex natural and built environment Mountainous city has its own rules and methods of renewal, which must respect the current situation, combined with the terrain, inherit culture, taking the benefits into account. The progressive renewal method which has small dimension, small scale, and focusing on timing, is suitable for the management and construction in mountainous cities. Through the analysis of the difficulties and problems concerning urban renewal of mountainous city in China, put forward the general phenomenon in China such as the inconformity of conception, the invariable renewal methods, the disappointed results, the theory of economic determinism etc, then post the necessity of bringing the method of progressive renewal into mountainous city planning. Though summarizing the traits of city renewal in different stages, propose that authorizing the regulatory detailed planning is an important part, and come up with several methods of rigid and flexible index control,three-dimensional construction on road traffic, virtual and actual combination on style control, and rounded renewal timing.
KEY WORDS mountainous city; regulatory detailed planning; progressive renewal
*国家自然科学基金资助项目：基于规划干预的山地城镇交通环境控制研究，项目编号：51578084。
中图分类号 TU-984.114文献标识码 A
DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2017.04.030 文章编号 1000-0232(2017)04-0030-05
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作者简介 重庆大学建筑城规学院、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，教授，电子邮箱：prolizx@cqu.edu. cn；2重庆大学建筑城规学院，硕士研究生
引言
城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程，不同的时代背景和地域环境中的城市更新具有不同的动因机制、开发模式、权力关系，进而产生不同的经济、环境、社会效应[1]。就本质而言，旧城更新与新区开发是城市空间发展不可分割的两
[2]个方面，在相互关系上，二者相辅相成 。改革开放以来，中国社会经济与城镇化的持续稳定发展，催生了城市的更新，从早期的粗暴拆除改造，到逐步重视地域特点与文化传承，城市更新走过了一段曲折的道路；但时至今日，我国的城市更新依然存在不切实际及成片推到重建的现象，尤其是近年部分城市房地产的快速发展，对经济效益的最大化追求，高于对文化延续、风貌特色的重视，结果是城市更新后特色尽失、问题与矛盾不断；长期以来，学界对城市更新进行了理论研究与实践总结，渐进式更新模式引起了大家的重视，实施渐进式更新有利于实现经济效益与社会效益的平衡，以及城市特色空间的塑造和地域文化的传承。山地城市规划建设具有自身特点，在复杂的自然环境和建成环境背景下进行大规模的改造类更新或再开发，常常会产生很大的争论，面临着经济效益和环境改善的压力，以及城市风貌特色塑造、文化传承保护的矛盾；如重庆渝中半岛的朝天门片区与十八梯片区改造，政府、开发商、原住居民与部分专家学者，常常持不同的观点[3、4]；采用小规模、逐片推进的渐进式更新模式，有利于尊重山地城市地形复杂、建成环境特殊的实际，在一定程度上是当前形势下缓解矛盾的一个方法。大量的经验与教训表明，在控制性详细规划编制阶段，把城市更新作为主要内容，通过法定规划实施控制与管理，其作用更为直接和具有针对性；针对山地城市特点，在控规编制阶段进行城市更新的控制与引导，如地块划分、建设强度、交通组织、景观风貌等，有利于尊重城市自然地形与历史环境，实现渐进式更新目标（图1）。
国内学界对城市渐进式更新方面的研究，目前主要集中在理论思考与案例总结两方面，多用于历史街区的保护及社区发展中，在控制性详细规划编制的应用结合方面，也有一些成就，但针对山地城市更新的控制性详细规划引导方面的研究，尚不 多见。有些学者将渐进式更新应用于地块的控制，如张谊、戴
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慎志 等提出以渐进式保留与更新的思想和方法进行老城区控规的编制，结合地块区位及使用性质、产权特征、用地兼容性以及其他相关因素划分地块边界，使现状分析与规划的内容具
[6]有一定的连贯性与条理性；杨洁 以苏南地区城市为例，通过研究地块规划程序的渐进式保留与更新控制方法在控制性详细规划中的应用,了解一个地块从现状特征到评定其应为城市下一步发展提供怎样的用地基础， 所经历的各个步骤和理论依据，从而得到一定程度上控规导则的理论支持。国内学者对山地城
[7]市的更新也提出了许多观点，如王光华、魏宏扬 等人通过对重庆磁器口金碧社区的调研，将空巢社区在有机更新过程中充分利用当地文化旅游资源，提出“活化石”概念，一方面延续
[8]文脉，另一方面提升城市功能；彭寰、戴志中 结合山地特点，将城市体形环境归纳为五个方面，分别从山地城市环境、骨架、地标、天际线、肌理等方面，研究其对更新地段建筑形式的影响。中国山地城市数量大、未来的城市更新任务繁重，研究其渐进式更新的控规编制引导方法，有利于尊重山地城市的自然环境与建设管理规律。
1山地城市渐进式更新的意义
1.1 山地城市更新的特点与难点，采用渐进式更新有利于尊重复杂的自然环境和建成环境
山地城市自然环境复杂，地形起伏形成对日照的自然遮挡，地形高差形成建筑间微气候差异；同时，山地城市建成环境具有特殊性，山水格局导致空间布局自由，建设用地局限产生建筑密集，依山傍水形成三维立体空间。山地城市自然环境与建成环境的特殊性，要求山地城市控制性详细规划阶段的更新引导，必须充分尊重自然、现状及建设特点，在把握共性特点的同时，体现城市的个性特色，切忌千篇一律。
形态自由、组团式发展的布局模式，不同区域的城市更新，内容与要求千差万别，渐进式更新有利于适应城市空间特点。山地城市所在的复杂地形地貌与山水环境，不仅体现在对城市扩
张方向和扩张规模的约束与限定，对城市布局形态影响也很大。山地城市结构形态多为依山就势的自由式、组团式或带型布局，城市被山丘、江河分割，且组团之间自然环境的差异，导致建成环境的不同。整体而言，山地城市多起源于江河，其旧城多在江河沿岸用地狭促区域，建筑密集、历史文化丰富，旧城改造难度大，更新重点应放在环境改善、文化保护等方面；而近现代发展的新区，由于建造水平与经济技术条件的提高，布局形态与建筑空间接近于平原城市，城市更新应集中在完善配套设施和社区重构等方面……。因此，山地城市不同组团的更新、旧城与新区的更新，应区别对待，并突出差异化的改造方式，这与伦敦针对公共中心区、机遇区、复兴区，分别采用修缮、整治、重建为主等不同的更新模式，有相似之处。而采用渐进式更新，有利于适应山地城市的空间环境特点。
山地城市建设用地分散、建筑高密度的特点，有利于渐进式更新的实施，但也容易造成前后更新项目难于协调的问题。山地城市建设用地稀缺，高建筑密度、高人口密度、高开发强度的“三高”特征，是山地城市常见的空间特征，导致在山地城市旧城及中心城区，如果进行大面积的更新改造，因安置拆迁难度大而很难有效实施；山地城市建设用地分散，土地权属关系复杂、用地犬牙交错，如果进行大面积的城市更新，其受制因素多，实施周期长。采用渐进式更新，有利于回避现实中存在的上述矛盾，尊重历史和现状，“摸着石头过河”，在实践中不断总结经验和教训。对渐进式更新中容易出现的更新项目前后矛盾问题，通过加强控规管理，及时调整或修正。
山水环境是城市的依托和特色，渐进式更新有利于考虑保护自然山水形态与塑造山水景观。山地城市多依山而建，城市更新应保护山体形态不受破坏与遮挡，并防止地质灾害发生；山地城市多临水而建，滨水地区景观资源条件好，但许多城市岸线的利用，存在交通建设（滨江道路、港口码头）与绿地广场、休闲活动场所的冲突。一些城市滨江地区一味建设高密度及高层建筑，导致滨水景观遭到破坏；一些城市临山地区大量建筑分布在山脚一周，将整个山体紧密包围，或将连绵的山脊分割，失去山体景观的美感，只见城而不见山。这些现象本是山地城市更新中需要严格控制的，但时至今日有些地方愈演愈烈，为今后的城市更新留下难于愈合的创伤。山地城市控制性详细规划阶段的绿线、蓝线控制，有利于保护自然山水环境；山地城市采用渐进式更新，不会因大挖大填造成对自然山水环境的破坏，也不会因为建设规模过大而环山建设，或造成滨江地区短期内的成片高强度建设。
山地城市文化景观资源丰富，在整体保护前提下，渐进式更新有利于文化遗产的重点保护。山地城市悠久的发展历史，积淀的文化资源丰富，由于较长时期的封闭与落后，时至今日保存下来的文化遗存较一些发达地区可能更为丰富，在城市更新中需要有效保护和合理利用。山地城市文化遗产资源常位于滨水地区或旧城中心地带，有些集中的区域，如重庆的磁器口片区、东水门片区，四川隆昌的古驿道片区，通过成功申报历史文化街区，有望得到较好的整体保护与利用；有些文化遗产资源分布则比较分散，其周边地区的更新，需要充分考虑现状环境进行， 采用小规模、逐片推进的渐进式更新，有利于文物古迹的分片重点保护实施，不会产生“拆新复旧”，或者将古建搬迁异地重建的问题。
1.2 当前山地城市更新存在诸多问题，迫切需要探索一条适合自身规律的更新道路，渐进式更新是一个重要选项
中国的山地城市发展经历了曲折的过程，以前的山地城市给人印象是空间层次丰富、建筑鳞次栉比，具有浓郁的地方特点。之后，经历了建国初期拆城墙、修马路产生的城市空间格局变化，文革期间的无序建设、破四旧对老旧建筑的拆除，以及改革开放后城市建设快速发展时期出现的大量新建筑……，如今面对风格各异、年代不同的建筑，拥堵的道路交通，落后的服务设施，要进行城市更新，面临的问题很多、矛盾很大。
更新思想不统一，导致千城一面、城市风貌雷同。与国内多数城市一样，山地城市的居民、开发商、专家学者及政府对更新所持态度是有差异的，有时候甚至很难统一，导致城市更新的盲目与盲从。面对旧城的破烂、环境的恶劣，居民更新改造的意愿强烈，但又舍不得传统社区的邻里关系，丢不开所居旧城的中心区位优势；开发商参与旧城更新改造意愿强烈，但面对安置量大及钉子户难对付的问题，有时候也望而却步；专家学者出于责任，提出更新中的文化保护，但“权重”有限，很难引起重视；政府代表公众、肩负发展重任，左右为难。许多城市更新缺乏对文化、历史、自然环境的深入分析，或大拆大建、或实施流于形式的风貌改造“面子”工程，新建筑盲目模仿照搬，导致城市特色丧失；控制性详细规划所设置的风貌控制指引，有些是粗制滥造，有些是好的规划但得不到执行……。其结果是少有城市更新项目获得广泛认同，这是城市更新思想不统一所造成的后果。
更新手段单一，经济条件主宰更新。我国许多城市的更新都背负着来经济压力，山地旧城作为城市更新中的“老大难”，在历史或文化“光环”的保护下摇摇欲坠，尤其是山地城市旧城中心区，往往难敌城市化的冲击，被“高大上”的摩登建筑所取代，“经济决定论”是许多山地城市更新中迈不过去的坎。如重庆渝中半岛的“十八梯”，承载着再多老重庆的记忆，也终究敌不过摩天大楼带来的现代化诱惑，石板路即将被数栋超高层大楼彻底掩盖，老山城的韵味荡然无存。目前重庆朝天门地区的更新改造，传统记忆中的码头渐行渐远，取而代之的是新的现代化标志性建筑……。这类旧城更新方式，受到广泛质疑；但众所周知，当地政府不是不想保留或保护，而实在是经济因素发挥了重要作用，企图以高开发强度解决旧城更新中的高地价、高安置率等现实矛盾。就更新手段而言，与重庆朝天门、十八梯片区新建高大建筑为主的更新改造相对应的是，重庆洪崖洞片区的更新改造方式，通过发展文化旅游得到了一定认同；但总体来说，山地城市因诸多因素影响，更新手段单一，或简单复制，或同构竞争，留下许多问题。
更新效果有限，示范项目少。山地城市因特殊的自然条件和人文环境影响，城市更新的难度更大。由于缺乏权威的山地城市更新理论支撑及针对性的更新方法，城市更新又面临思想观念、经济因素等影响，导致许多山地城市的更新与城市生长相排斥，
更新效果受到质疑；山地城市的山水景观格局是其区别于平原城市的一大特色，城市更新中显山露水是重要内容，然而许多城市虽然有对山水体系的保护意识，但实施上缺乏刚性，使山水体系的保护效果大打折扣。目前，山地城市尚没有如北京菊儿胡同等平原城市成功更新的典型范例，不仅有观念原因，也有经济因素，既有的更新项目也缺乏深入总结经验教训，示范作用小。
2山地城市实施渐进式更新的控制性详细规划方法
城市更新分为再开发、整治改善及保护三种基本方法，不同类型的城市、城市中的不同位置，应根据实际采取不同的更新方法；渐进式更新具有小规模、逐片更新、渐次推进的特点，是适应山地城市更新特点的重要模式。城市更新体现在不同的城市规划阶段，实现山地城市的渐进式更新，控制性详细规划是重要环节，通过土地使用控制、道路交通控制、山水风貌控制、发展时序控制等，可以实现对建设活动的渐次引导。
2.1 刚柔并济——土地使用的弹性与刚性控制结合，提高更新质量
城市土地使用性质与强度控制是控制性详细规划的核心内容，也是山地城市实施渐进式更新的重要手段。在控制性详细规划编制中，通过确定土地使用的兼容性及设置开发强度上限，为城市更新提供法定规划依据，其前者是弹性控制、后者是刚性控制；在山地城市更新中，根据社会经济变化及地块出让情况，对土地使用可进行 “控规维护”或“调规”，确保更新的渐次实施有规可依。在有限的土地资源下，山地城市需要安排尽可能多的建设项目，因此高密度是山地城市建设的一个重要特点，但这并不代表山地城市所有区域都需要高密度建设，旧城及新城中心区（商圈）建筑强度与建筑密度，普遍高于其他地区，而一些新城，可能建设强度相对较小，因此土地使用强度具有一定的弹性；城市规划是从时间维度对其未来预测所必须预留出的发展空间，动态影响因素过多，山地城市的更新不能通过规定“能怎么建”来对各项指标进行控制，而需要通过制定“禁止怎么建”来规定[9]，根据其与绿地空间、基础设施、公服设施 等刚性需求的照应关系，对更新的底线做出规定，形成指标体系的“刚性边界”，如“极限容积率”、“建筑最高点限制”、“环境最大承载量下的极限密度”等；在这个刚性边界内，可以根据更新区域内的居民生活习惯、现状生活需求、未来发展潜力等进行分析，将其与城市设计结合起来，通过规划“城市设计导则”对其进行弹性的引导，实现刚柔并济，使控规能在一定的限制内发挥其最大的灵活性（图2）。
2.2多维控制——立体交通组织打破通达性限制
山地城市交通在平面上常常受到限制，控规阶段的城市更新，应强调道路功能和资源的竖向整合，形成立体交通网络，同时依靠步行梯道增加路网密度，弥补车行道路的不足，提高城市空间的可达性；以重庆为例，机动交通主要依靠运量较大的公路交通和轨道交通相结合，但因地形条件限制产生通达盲区，而依山逐势而建的步行坡道、缆车等能有效填补这些盲区，完成空间的纵向连接，因此垂直山体的山城步道网络，在居民日常出行中发挥着重要作用，城市更新中不能随意拆除或废弃。道路网络方面，网络形态及密度受制于地形条件与现状建筑布局，在更新中很难也不应该进行大的改变，而是应该充分尊重路网发展的历史与现状，保证城市骨架的相对固定；有条件的地区可适当增加道路、提高路网密度，如滨江地区规划建设滨江路，通过建设隧道、桥梁打通城市的山水阻隔瓶颈等，但应注意增加的道路要协调交通改善与城市景观的关系。道路线形方面，山地城市车行道路多平行等高线布局，不能简单的对道路截弯取直，确需对个别狭窄路段、事故隐患大的陡坡路段、交通拥堵严重路段进行更新改造，需要科学论证后，进行有条件的更新改善。城市交通发展政策方面，山地城市由于地形条件限制，路网密度低、车道狭窄，车行道路资源通常不足，这是自然环境及城市发展历史所决定的，很难彻底改变；如果大量发展小汽车必然造成交通拥堵，城市更新中应尊重这个事实，以发展公共交通为主，同时满足消防救护通行要求（图3）。2.3 虚实结合——景观控制再现山地特色
在山地城市更新的特色景观风貌塑造中，不仅有山、水、绿植、建构筑物等景观实体构成的天际线、景观轴线、视线通廊，通过视觉感受传递山地风貌，而且地域文化、民族文化、历史文化、居民日常生活等也营造出不同的场所精神，使人们通过氛围感知体验城市特色。这些相关要素的控制与引导，有利于展现山地城市虚实结合的景观特色，可通过控制性详细规划进行分析、建构与实施。相比于平原城市，山地城市具有立体变化的丰富景观风貌，其实体景观风貌控制可以分为生态区域建设控制、建筑高度控制和视线通廊控制三方面。首先，山地城市景观风貌的构建需要确保自然生态环境得到有效保护，以体现山地城市的山水景观特色，通过控规划定禁建区与慎建区，明确山体控制边界线以及水体控制边界线，实施严格的保护；其次，考虑现状文物保护单位、历史建筑高度以及视线通廊要求和对山脊线的遮挡关系等要素，结合城市天际线规划进行建筑高度的分区管控，确保城市景观风貌的整体协调；第三，由点串线构建视线通廊，这些点可以是山体制高点、滨水景观点、历史文化纪念点、开敞空间核心点等，通过视线通廊串联成一条虚线，若是在更新区域中缺乏这样的点，则可以通过建立眺望平台塑造节点，以实现通廊的连续性；通过控规确立视线通廊并实施管控，这对城市渐进式更新是十分重要的，可以确保山地城市具有良好的实体景观。就山地城市的文化与场所而言，作为人将具体的认知和回忆通过日常生活活动，固化在物质空间
[10]中产生意义，从而获得稳定的场所精神，即是城市记忆的承载 ；这些城市文化、城市记忆恰恰从精神上为人们营建了一个虚拟的场所，将城市实体景观及空间作为载体，呈现在城市的角落；具体做法需要根据个体山地城市精神特色的物质反映进行提炼，划定不同形态的风貌区、风貌轴；在城市文化轴线上，通过控制历史建筑周边的建筑物后退，形成明晰的空间与步行环境[11]；或者利用山地城市特有的角落空间、零碎空间，结合周围的地形以及自然生长的绿植，加以设计和改造，形成散点式的小型文化公园，为居民的日常交往提供足够的活动空间，以扩散城市精神。
2.4 时序引导——分期实施城市更新
山地城市的渐进式更新主要在于“渐”，意为逐步、逐片实施，因此时间维度是一个重点考虑因素，不仅针对单一控规的分期实施，也包含了城市各分片控制性详细规划的协调与分步实施。从控规层面上来看，山地城市有一条历史的时间线，这条时间线需要梳理和延续；山地城市有一条当前的时间线，这条时间线需要建设和调试；山地城市还有一条未来的时间线，这条时间线需要预测和引导。对于历史的时间线，对山地城市的文脉和具有特色的空间肌理进行筛选和升华，在控规中划定控制保护区和协调保护区，将其作为更新中的一部分，保留原貌，整旧如旧，并于更新外的区域保持柔和的衔接，即更新的“保护”方法；对于当前的时间线，由于地段情况的不同，应根据各更新区段的施工难易程度、居民拆迁量、安置方案、更新后对城市的价值提升程度等进行叠加分析，将得出的最优开发时序方案纳入控规，在更新过程中可以根据更新实施的效果和出 现的问题对开发时序进行调适，以提升更新效率，即更新中的“整治改善”方法；至于未来的时间线，需要在更新方案制定阶段对区段的人口、经济、地质状况和灾害进行分析和预测，结合更新地段的环境容纳量在控规中作出功能定位和规模划定，保留出一定的预控街道和防灾空间，使更新的控制过程更加具有弹性，以应对山地城市复杂的发展状况，即更新中的“再开发”方法。
结语
（1）山地城市更新的难点在于其纷繁复杂的自然地形和人文环境缠绕交织，传统的、单一的更新方法难以完全适应山地城市的独特性，渐进式更新为其提供了一种更具适应性的模式，能够满足规划控制与建设管理的要求。
（2）从控规编制角度考虑渐进式城市更新，其法定作用、约束性指标与引导性指标的结合，可以使山地城市更新有规可依，为城市更新实施提供规划保障。通过在物质层面对空间、建筑、设施、交通的更新进行约束，以及在文化层面对其物质载体和氛围的修复、对城市景观风貌营造的控制引导，不仅能保护自然山水环境、彰显城市特色，还能提升城市品质，实现优质发展。
（3）山地城市渐进式更新需要在城市更新整体框架下实施，包括山水格局、环境容量、城市景观、交通系统等方面，否则容易引起前后更新或建设项目的不协调。
图片来源
图1 ~3：作者自绘。
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