从行政供给到主动推进——地方政府介入城市工业地块转型的比较分析
——地方政府介入城市工业地块转型的比较分析From Administrative Supply to Active Promotion：A Comparative Study of Intervention by Local Governments in Urban Industrial Land Transformation
摘要 文章以意大利灵格多、比考卡和热那亚老港区这3个老旧工业地块的转型为例，在比较和分析3个地方政府介入转型的方式、成效及其问题的基础上，指出地方政府介入的核心目标是在后工业化时代管控与引导由各类不同性质部门主导的转型过程以实现工业地块及其转型所承担的工业城市复兴的预期、介入的关键是建构与实施主体相适应的介入模式以及合理运用一系列公共资源从而及时和有效应对转型过程中的各种不确定性。虽然两国差异巨大，但3 个案例的思路和经验仍可为我国地方政府介入城市老旧工业地块转型实现城市空间重塑和功能调整提供借鉴。
关键词 地方政府；介入；工业地块转型
ABSTRACT Through the cases of Lingotto, Bicocca, and the Old Port of Genova, Italy, this paper analyzes and compares the ways, effects and problems of local government intervention. The core missions for government intervention are the governance and guidance of the transformation process, as invited by multiple sectors in order to realize urban revival in the post-industrial time. It is critical to build an appropriate intervention mode with the implementation subjects and to reasonably utilize public resources to deal with uncertainties promptly and effectively during the transformation. Despite differences between the two countries, the ideas and experiences of the three cases could be used as a reference for the intervention by Chinese local governments in the transformation of urban industrial areas for remaking urban space and updating urban functions.
KEY WORDS local government; intervention; Industrial land transformation
*北京交通大学基本科研业务费人文社科专项基金：我国历史城镇保护理论发展及问题研究，项目编号： A17RC00040。
中图分类号 TU984.11+1文献标识码 A
DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2018.04.123 文章编号 1000-0232（2018）04-0123-06
作者简介 1北京交通大学建筑与艺术学院，讲师；2西南交通大学建筑与设计学院，副教授；3中央财经大学政府管理学院，讲师，通讯作者，电子邮箱：ziye980@163.com
引言
近 50年来城市内部大量老旧工业地块成为西欧城市转型的重点，多以规划、经济、文化、社会、事件为不同动力驱动[1]，采用谨慎的态度、循序渐进方式，从生态环境的恢复入手，运用经济、文化、社会、环境等综合策略[2]。例如在德国，鲁尔区地方政府和公共机构促
[3]使多个角色和各利益团体协作 推进转型；在法国，在宏观上旧工业区更新表现为国家干预与市场导向的二重
制度性特征，而地方政府在具体转型过程中则更注重公共投资、产业结构、城市空间品质等领域[4]；在意大利， 1970年代后期以米兰、都灵、热那亚为中心的北方工业三角地区出现了大量衰败工业地块和交通基础设施并成为此后意大利城市规划与政策实践的主要对象。总体而言，西欧的实践表明地方政府在城市老旧工业地块转型中先天地扮演着不可替代的角色，主要体现在发展策略、政策制定、协调各方利益、实施管理和运作组织等方面[5]。
近年来随着工业化和城镇化水平的提升我国城市城市老旧工业地块转型已逐渐从规划设计转向操作和实施层面[6、7]，例如从公私合作角度重点探索地方政府与工业地块所有者的合作机制、利益分配、土地经营等策略[8、9]，但缺少关于模式、政策和机制的系统性研究[10]。因此，本文选取 1980年代意大利去工业化进程以来最具代表性的3 个工业地块转型案例，即都灵灵格多（Lingotto， Torino）汽车制造综合体、米兰比考卡（Bicocca， Milano）重工业区和热那亚老港 区（Porto Antico， Genova）（图1），比较在不同项目背景和目标驱动下地方政府介入各自地块转型的角色、方式及其成效，并探讨所存在的问题与影响。
1概述：三个转型案例的基本过程与结果
1.1 比考卡重工业区
比考卡工业区位于米兰中心城区的东北部，处于米兰大都市区T字形对外交通轴线上，是伦巴第大区工业轴线的焦点。1906年皮雷利集团在此选址、购地、投资建设比考卡工业区，占地75ha，以橡胶制品、机械、化工、冶金等重化工行业为主，逐渐发展成为米兰最重要的重工业聚集区。1984年比考卡被关停，并于1985 年启动转型，目标是将重工业区转型成为高科技企业和实验室的孵化基地的科技城。
该项目被伦巴第大区各级政府视为米兰城市更新和形象再塑的关键。项目之初，伦巴第大区、米兰省和米兰市各级政府与皮雷利集团也签订了“协定”，但此后皮雷利集团作为产权人和主要投资人主导了整个转型过程，相继投入约15亿欧元，并赋予格里高蒂设计团队负责项目设计与管理直接责任人的角色，皮雷利集团所属比考卡不动产公司负责具体实施工作。至2007 年比考卡重工业区转型完成，成为环境品质优良的“近郊城市中心”，并混合了总部办公、金融、高教、高级住宅、文化娱乐、绿化环境等多种功能与设施（图2）。
1.2 汽车制造综合体灵格多的转型
灵格多工业综合体位于都灵市中心的东南，处在19世纪工业化时代建成区的南北主轴线南端。1915年起菲亚特集团在此选址、投资、建设其首个汽车生产综合体和集团总部——灵格多大楼，总建筑面积达到1.81 万 m2，汽车生产线从一层的原料起绵延上升，到顶楼完成最后组装，并在楼顶巨大环形跑道进行测试。大楼是当时世界上最大的汽车制造厂，被柯布西耶称赞为“工业史上最令人印象深刻之地”，是意大利汽车工业的象征，具有极高的历史和纪念性价值。1982年灵格多综合体被关闭，并于 1983年启动转型。都灵市政府希望灵格多转型成为“城市（空间）的精彩片段”，并且探索合适的方法与公共政策，从而带动城市南部工业区转型；菲亚特集团则希望重塑企业形象，盘活自有不动产，并为其他自有工业地块的转型探索经营、管理等方面经验。因此，灵格多的转型目标是从菲亚特汽车生产综合体改造成为城市的多功能中心，包括修缮建筑物本体、改造室内外空间、植入相容性功能，例如展览、会议与企业孵化（研发实验室）以及文化、高教、办公、酒店、商业等[11]，其中既有城市公共社会、文化等非盈利性功能，例如阿涅利家族美术馆，又包括了私人所有的商业、产业、会所等盈利性功能。至2003年灵格多的转型目标基本达成，转型工作也顺利完成并带动了周边工业地块的更新。如今，灵格多所在区域已成为都灵最重要的公共中心（图3）。1.3 热那亚老港区的转型
热那亚老港是地中海沿岸最重要的港口之一。19世纪后期随着工业化和地中海、对非航运的需要，热那亚老港逐渐建成了各类大型的交通和工业设施，聚集了石化、棉纺、仓储、物流等产业，并由高架公路和铁路隔离为独立的港区。1970年代中后期由于临港产业转移导致港区闲置并引发了城市产业衰退，1985年老港转型启动，老港在当时被地方政府视为重塑城市形象、满足城市公共服务需求的重要战略资源。因此，为老港区的转型设定了双重目标：在功能上将重工业和交通物流业转变为文化、休闲、娱乐、公共活动功能，在空间上重新
定义了热那亚老港与老城的关系，重新建构“老港- 老城”的城市双中心空间结构。其后，作为1992 年世界博览会、2001 年 G8 峰会、2004年欧洲文化之都3个重大的举办地块之一，老港区的转型被分为3个阶段“由点及面”依次展开，涉及更新和再利用大量物流仓储设施（例如棉花仓库改为会议中心）、改造交通设施与场站、营建步行体系和公共空间以及建造标志性景观（例如改造节日广场）等工作（图4）。至 21世纪初期，老港区已成为热那亚城市最具活力和吸引力的公共功能、旅游和休闲、文娱活动的公共中心之一，仅水族馆每年吸引120万游客，并推动了城市更新工作的拓展和延伸，尤其是通过与老城保护更新的联动间接促使老港与老城于2006年作为同一项目被列入世界文化遗产。
2比较与探讨：地方政府介入模式及其差异
2.1 介入的动机
在转型之初，3个项目都被不约而同地视为后工业 化和后城镇化时代促进城市复兴的机遇和提升城市竞争力的战略性举措 [12、13]，尤其赋予其重塑城市形象、打造公共中心、创造就业、吸引外部投资、推动城市经济增长和提升城市空间品质等“多元目标”[14]。其原因在于1970年代大量工业设施与用地关停促使意大利地方政府对工业遗存价值进行再认知[15]，也成为 3个地方政府介入的首要动机：工业遗存本体固然具有较高的历史文化和环境资源价值 [16]44，而更重要的是，由于工业地块所具备再开发潜力和条件，例如交通条件便利、区位价值明显、相对完整和独立的建成单元以及清晰明确的产权主体易于开发，被认为是城市建成区内部最重要的存量空间资源，对于城市发展和产业转型具“综合价值”[17]，不仅能够聚集消费性和服务型产业促进产业结构升级换代，又可吸纳各方资源投入提升城市公共服务水平和建成空间品质。因此，老旧工业地块的转型成为整合多元目标的“协同要素”[18]，这也是 3个地方政府介入转型的首要动机。因此，在3个项目转型之初，各地方政府均赋予了各个项目推动城市发展和转型的功能，尤其是空间重塑和产业提升。
2.2 介入的3种模式
比较上述3个项目的过程，转型实施基本由以下要素构成：以工业地块私有物业产权人暨主要投资人为项目的发起人和实施管理主体，以城市设计和公共政策为主要手段，混合公共和私人资源为实施保障，以及具体承担项目执行的机构或企业，而地方政府及相关公共部门在转型过程中共同承担了修改规划、制定公共政策、提供公共资源这3项基本职能，但其所扮演角色的具体差异在客观上不仅界定了与私有物业产权人之间的职能关系与边界，也决定了介入的方式（图5）。
2.2.1 “供应者”
在比考卡转型的实施过程中，米兰市政府扮演的是
项目合法性以及相关行政和政策资源“供应者”的角色，其核心职能是为编制和实施比考卡的转型方案放松已有的城市空间规划管制要求，虽然承担了比考卡与米兰市中心交通联系设施以及内部各类基础设施的更新改造任务，但并未直接参与比考卡的转型，皮雷利集团作为产权人和主要投资人单独主导了整个转型的实施过程。
2.2.2 “合作者”
在共同利益诉求的驱动下，阿涅利集团和都灵市政府共同组建了“灵格多混合物业开发公司”，作为实施主体负责投资、实施、运营、管理和商业开发。在转型之初地方政府负责专门政策制定和涉及公共利益项目的监督，例如修编总体规划和详细规划，并监督综合体的修缮和改造工程，但至1990年代中期，由于投资经费超出预算，都灵市政府对转型项目直接投入大量公共资源：将灵格多综合体周边铁路用地并入，用作综合体配套设施，并提供 2600 亿里拉（约 1.24 亿美元）用于改造建筑空间作为都灵理工大学校舍，占总投入60% 以上 [19]56-63。因此，在整个转型过程中，地方政府先后扮演了政策制定者、资源投入者以及项目管理者。相比于比考卡转型，地方政府更深度地投入到了转型过程中，并在利益和机制上真正实现了“公私合作”。
2.2.3 “推动者”
在热那亚老港转型之初，市议会组织成立了“热那亚老港协会”，其成员包括政府机构、研究部门以及公、私业主，负责管理并提升滨水区和新区更新改造的质量[20]。随着转型的推进和深化，利古里亚大区和热那亚两级政府、国营企业（如港口集团、铁路集团、埃尼石油集团等）、非政府机构及私营企业以港区各设施的更新为独立单元共同建置多个公共联合体和公有的混合公司作为承担转型实施的直接主体，其职能包括各类项目和不动产投融资、制定和执行转型策略、管理运营、维护优化，尤其是在不同层面争取并投入公共资源。无论是公共联合体和公有的混合公司，既是老港区物业持有人，也是转型项目最核心的“推动者”，其背后则是热那亚省、市两级政府和公营的港口集团。
2.3 介入的资源要素
地方政府所具备和所能动员的资源要素往往影响了了自身介入转型的程度和成效。在3个案例中，除热那亚老港区以外，米兰市政府和都林市政府并非是物业的 产权人，因此，地方政府普遍拥有行政资源、财政资源、法律资源以及政治资源，并在适当时机投入和合理运用这一系列的公共资源是对产权人和投资人主导的关键补充，甚至是项目实施的核心保障，例如在灵格多转型中菲亚特集团难以为继之时，都灵市政府投入资金、土地等大量公共资源才使得转型项目顺利实施并获得成功。
在地方政府可动员的诸多公共资源中，既有行政资源的运用最为方便且成本较低，也是在3个案例中被地方政府普遍运用，例如修改总规、制定特定的转型政策，但仅依靠运用行政资源无法确保转型的成效（表1）。例如在比考卡转型中，米兰市政府虽然修改了总规以服务转型，但却无法在根本上保证转型目标的实现。因此，转型项目的实施往往需要不同性质资源的往往混合多种公共资源的投入。例如，热那亚老港转型所需的几乎所有资源均由公共部门投入，尤其是利用举办多次城市大事件的特殊机遇，地方政府一方面争取到了上至欧盟下至大区和省政府大量财政资金的直接投入，这些资金又扮演了“助推器”[21]的作用，间接带动了非公部门的资金对于私有物业更新的投入，尤其体现在其后老城的更新项目中；另一方面，地方政府还动用了中央政府本地议会与商会等政治资源整合了与老港相关的公共部门和机构，尤其是实现港区及其设施的物业产权逐渐由中央政府和国有企业所有转为地方政府所有。
2.4 介入的成效与问题
以上地方政府介入的3种方式影响了其项目转型目标的达成和介入的成效。在3个转型案例中，比考卡的转型虽已完成，但并不成功。首先，自1980 年代末以来规划方案历经了五次重大调整，其次，转型结果完全偏离了预期目标、改变了原先功能定位、空间形态以及开发强度，仅保留一处老厂房作为比考卡大学校舍，而新建建筑面积占60%（新建建筑面积 42.1 万 m2/ 总建筑面积 65.8 万m2），容积率是米兰其他新建项目平均容积率的 2倍（图6）。其根本原因在于受到房地产市场波动的影响整个转型过程充满了“偶然性和不可预见性”[22]，加之皮雷利集团更关注比考卡地块内部不动产增值和投资回报[23]，最终导致项目在本质上转变为城市存量土地再开发和房地产经营[24]，表现为分批大规模投资也大幅度提升了街区住宅价格和街区内部的生活成本，剥夺了原有针对工人阶层的设施和公共服务，最终使比考卡最
终成为了一个绅士化的精英社区[25]。在这其中，地方政府虽完成了区域交通和基础设施的更新，确保了比考卡的可达性和通行效率，但却无法真正把控转型的过程和结果。
与比考卡相反，在都灵地方政府与阿涅利集团的合作互补使得灵格多综合体顺利转型成为都灵最重要的城市公共活动和功能中心，尤其是在阿涅利集团资金中断难以为继的关键时刻地方政府深度介入并投入大量公共资源确保了整个转型过程的持续、稳定以及预期目标和实施结果的一致，同时也带动了周边铁路和工业地块的更新；相比之下，热那亚港区转型的难点在于动员拥有物业所有权的不同性质和不同层级的既有公共机构参与转型过程。一方面地方政府把握大事件的机遇分阶段推动转型实施，另一方面在不同阶段组织成立公共联合体作为实施主体。因此，转型思路和预期目标得以贯彻，最终不仅实现了老港区物质更新与社会经济复兴的协同，也激活了其他市场主体、带动了非公共部门的投资将老港转型的经验和做法扩展至老城以及更广大的城市衰败地块（图7）。
3启示：管控与引导转型过程为核心的地方政府介入
工业地块转型是一项长期工作。由于转型所担负的在后工业化时代城市复兴的预期使得地方政府的介入必不可少，并且在一定程度上影响了转型的过程和结果。通过比较和分析3个案例，笔者认为地方政府介入的共同点在于地方政府往往并非直接处于转型实施的第一线，但正如灵格多和热那亚老港案例所示，通过建构与各类主体相适应的介入模式并合理运用一系列公共资源可以实现地方政府对于转型过程的管控和引导，从而弥补在多数情况下因私有产权人和投资主体对工业遗存及其所
[26]在工业地块文化资源、区位价值的过度追求 以及过度
[27]
考虑投资回报规模与周期 所产生的负面效应。这一干预逻辑体现的是在后工业和后城镇化时代意大利地方政府普遍转向采用间接治理的方式介入城市建成空间 [28]，背后的原因是 1980年代以后新自由主义经济意识形态以及公共财政紧缩的现实使得意大利地方政府已无法继续
采用二战以来长期使用直接公共干预和投资手段干预城市空间的变化，而各类非公部门逐渐成为城市建成空间更新的主要投资者和实施者之一。这一实施主体的让渡更有利于接纳私人主体和吸引外部资源，但也给转型的实施带来了巨大的不确定性和复杂性。因此，这要求地方政府根据现实清晰地界定自身介入的方式、范围和程度以及提升合理运用公共资源的能力从而确保转型的可实施性 [34]。
随着产业结构升级换代和存量规划时代的到来，我国不少城市内部已出现了工业地块和设施转型的大量需求，甚至已成为一些老工业城市发展转型的关键。面对工业地块转型这一战略机遇，应在现有物质和功能转型规划设计实践的基础上更注重对于地方政府介入的机制设计和应用从而管控、引导城市空间重塑和功能调整以符合城市发展的长远目标。
图、表来源
图1：谷歌地图，由作者改绘；
图2：：左上图与右上图来源 http://www.gregottiassociati. it/；左下图与右下图来源参考文献[29]，由作者翻译；图3：左上图：参考文献[30]；右上图：参考文献[11]；左下图： http://www.centrocongressilingotto.it；右下图：参考文献[31]；
图4:左上图：参考文献[32]；其余：参考文献[33]，由作者翻译；图5、7：作者绘制；
图 6: 参考文献[29]，由作者整理翻译；
表 1: 作者绘制。
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