Breve historia del federalismo
Llevamos largas décadas quejándonos por los males del centralismo y quizás haya razones de peso para hacerlo. Durante el siglo XIX, Colombia tuvo periodos de federalismo que vale la pena recordar. El humor parece un buen antídoto contra el extremismo.
Estamos tan acostumbrados a tratar el centralismo colombiano como una fuente de problemas que casi olvidamos que en algún momento fue una solución. Antes de 1886 la tendencia dominante en el territorio colombiano fue, de hecho, el federalismo. Un problema básico para los independentistas locales era qué modelo político y administrativo usarían cuando estuvieran en el poder. Es un problema para cualquier movimiento revolucionario que ve venir el triunfo. Basta recordar que, por ejemplo, la famosa acta de independencia firmada en Santafé de Bogotá el 20 de julio de 1810 fue apenas una entre muchas actas regionales. Una ley de 1873 estableció como el día de la independencia nacional esa fecha por razones políticas, no porque quisieran conocer el pasado (era demasiado reciente incluso para llamarlo pasado, era puro presente preñado de porvenir; o así lo vemos nosotros, que somos el resultado del parto).
Durante la década de 1810 a 1820 no hubo una Constitución nacional, pero sí se promulgaron varias constituciones en las regiones, como Cundinamarca, Antioquia y Popayán, por mencionar algunas.
La consolidación de la Antioquia federal se debió en parte al enfrentamiento entre liberales y conservadores. El gobierno liberal de José Hilario López (elegido en 1849) tomó una serie de medidas que provocaron una intensa reacción de los conservadores. Por ejemplo, el intento de separar Iglesia y Estado y, particularmente, la partición de la provincia de Antioquia en tres: Antioquia, Medellín y Córdoba. Esta decisión buscaba detener el cre- cimiento del conservatismo en la provincia, y fue dada a conocer en 1851. Los antioqueños se opusieron y, en 1856, lograron constituirse como Estado Soberano de Antioquia, bajo el breve gobierno del conservador José María Mallarino (durante el cual se creó también, un poco antes, el Estado Soberano de Panamá), y reagruparon su provincia. Entre ese año y su disolución definitiva en 1886, el Estado Soberano de Antioquia padeció más de cinco constituciones y varias reformas constitucionales “menores”, es decir, menores a la redacción de otra constitución completa. Semejante volatilidad jurídica y política se debió, principalmente, a la intensa polarización del país –y en particular de la región– en las facciones liberal y conservadora.
En 1858, bajo el gobierno del presidente Mariano Ospina Rodríguez –una figura fundacional del conservatismo ultramontano– se sanciona la Constitución Nacional de la Confederación Granadina. En 1863, con la Constitución de Rionegro (redactada por los liberales radicales), se conforman los Estados Unidos de Colombia.
Visto en retrospectiva, parece como si ese sistema federal se hubiera impuesto más por la fuerza de los acontecimientos que por una decisión muy meditada o discutida. Una vez le oí decir al historiador Georges Lomné que (cito de memoria), además de las evidentes razones geográficas, Colombia se había conformado como un país de regiones debido a que sus élites regionales leyeron con entusiasmo a Plutarco, y de allí tomaron la idea de la ciudad-estado griega. Así, durante buena parte del siglo xix y comienzos del xx, decía Lomné, las élites colombianas se identificaban a sí mismas en términos de la capital de la región a la que pertenecían.
Más allá de si la asociación con Plutarco es correcta (por supuesto, está el federalismo en los Estados Unidos, que ejerció una enorme influencia en Colombia), la sugerencia que hay tras la hipótesis es interesante, a saber: la de unas élites políticas y económicas incipientes, desesperadas por darle un orden a una experiencia inédita –la de un país nuevo–, que echan mano de cualquier idea que puedan usar. Esto podría explicar también la coincidencia casi forzada, en cuanto al federalismo, de unos liberales que buscaban la separación total del Estado y la Iglesia, con unos conservadores empeñados en convertir el Estado en una criatura
La tendencia neurótica de buscar a Bogotá ha configurado las relaciones entre provincias y el centro.
con dos naturalezas: una espiritual y otra muy mundana.
Ese período federal, que suele ubicarse entre 1855 y 1886, estuvo marcado por las luchas intestinas entre liberales y conservadores. A veces peleaban por el poder nacional, a veces por el poder de uno de los estados confederados, y otras por ambos. Los últimos años de ese período estuvieron marcados por las declaraciones de guerra de los estados de Santander y Boyacá primero, y de Tolima después, en contra del gobierno nacional, por entonces en cabeza de Rafael Núñez. Al final, la confrontación terminó en una nueva constitución que suprimió el sistema federal por más de cien años, hasta hoy.
Quizás una razón por la que tendemos a olvidar este período federal de nuestra historia sea que asumimos que el tipo de centralismo actual, con elecciones locales y departamentales, es el mejor esquema y, por tanto, el modelo federal nos parece primitivo: un primer paso en la escalera del progreso, gracias a la que arribamos al arreglo de instituciones actual. Algo así como un modelo descartado.
Sin embargo, llevamos largas décadas quejándonos por los males del centralismo. Pensemos por un momento, por ejemplo, en lo que significa que el departamento del Cauca, en cuya capital han nacido varios presidentes de Colombia, tenga una carretera de casi 600 kilómetros que conecta a Popayán con Bogotá. Pero, aunque el Cauca tiene un puerto en el océano Pacífico –Guapi–, a 130 kilómetros de Popayán, no hay carretera que lleve al puerto. En pocas palabras, las élites caucanas han estado más interesadas en ir a Bogotá a lograr favores y hacer política que en conectarse con el resto del mundo, por ejemplo, a través del océano Pacífico. En casi todo el país esta tendencia neurótica de buscar a Bogotá y, al mismo tiempo, quejarse por “el abandono del Estado” (para usar una expresión casi unánime), y además exigir autonomía, ha configurado las relaciones entre las provincias y el centro.
Con ocasión del cambio constitucional de 1991, se intentó enfrentar los males de un centralismo de más de 100 años, introduciendo en la nueva constitución una tendencia de espíritu federal: lo que se conoce como descentralización.
Los científicos sociales usan una expresión para referirse a esos momentos de la experiencia humana en que las cosas no salen como se espera. La expresión es “consecuencias indeseadas”. Pero los poetas ya tenían una palabra para eso: ironía.
En pocas palabras, la idea (que parecía tan buena) de darles autonomía a los municipios y permitirles administrar la mayor parte de la plata terminó convertida en un desastre nacional. Si creen que exagero, por favor, tengan en cuenta que eso hizo que las alcaldías y gobernaciones se convirtieran en el botín del crimen organizado. Un fugaz momento de autoconciencia parece haber ocurrido cuando la revista Semana le atribuyó al senador Juan Carlos Martínez (condenado por parapolítica) un respuesta como la siguiente, luego de que surgieran acusaciones de narcotráfico en su contra: “Yo no soy narcotraficante, porque eso no vale la pena. Una alcaldía da más plata que cualquier cargamento”. Desde luego, el senador ha negado que haya dicho eso pues, como apuntó Hans Magnus Enzensberger, “Ninguna clase dirigente se dejará interrogar, a menos que esté vencida”. Y el senador no lo estaba: en 2011, Semana publicó una nota en la que se afirmaba que el tipo controlaba las elecciones en una porción enorme del territorio nacional, estando en la cárcel.
Por supuesto, el sistema federal tiene atractivos. Por ejemplo, facilita el crecimiento de las economías locales y, en consecuencia, las instituciones pueden disponer de más plata para obras y servicios públicos. Políticamente, además, puede resultar un arreglo más estable en cuanto a la división de poderes. En Colombia la elección popular de alcaldes y gobernadores trajo, por ejemplo, cierta apertura política. La izquierda logró, para mencionar el caso más conspicuo, durante varias elecciones, el segundo puesto electoral más importante: la Alcaldía de Bogotá. Lo perdió luego de que el alcalde elegido por el partido de izquierdas terminara preso por los delitos de corrupción tradicionales que se esparcieron por todo el territorio nacional gracias a la descentralización.
Recientemente se han vuelto a oír los gritos de ¡Antioquia federal!, ¡Antioquia se respeta!, etc., en respuesta a supuestas agresiones en contra de la región. En un caso, se trata de límites territoriales, un asunto que excede este espacio. En el otro se trata de supuestos “insultos a la región”. El intercambio de insultos y burlas regionales ha sido una constante colombiana (y quizá humana). Con el auge industrial, cafetero y aurífero de Antioquia en la primera mitad del siglo xx, por ejemplo, se les empezó a llamar judíos. Pero pronto el adjetivo, en estas tierras en las que el antisemitismo era una planta exótica, perdió su fuerza denigrante. Tanto así que en Los negroides (publicado en 1936), Fernando González –en una vanidosa crítica a la vanidad– se envanecía de que “Colombia tiene un principio de personalidad en Antioquia, poblada por judíos y vascos…”. Y, comparando las virtudes relativas de los países de la Nueva Granada, decía: “¡Loor a Bogotá, que grita que es blandengue, que cede y cede!”.
La lista de burlas de los paisas a los cachacos es larga e incluye obras maestras como la canción El corbata gastador, de Gildardo Montoya. Sugerir que a tales comentarios les corresponde un reclamo airado no es más que histeria. Freud dijo que el primer hombre que insultó a otro en lugar de partirle la cabeza con un garrote fue el fundador de la civilización. Pero la frase cojea: el verdadero fundador fue el que no devolvió el insulto con un garrotazo, sino con una risa. No sé ustedes, pero a mí los pastusos, que llevan un largo tiempo disfrutando de nuestras burlas y chistes de pastusos, me parecen un buen ejemplo. Aunque la historia de amor y odio entre Nariño y Bogotá y Colombia es otro capítulo que vale la pena por sí mismo.