La letra pequeña de la reforma fiscal global
“Los tratados fiscales bilaterales suelen ser más ventajosos para los países de origen de las empresas multinacionales, desviando recursos muy necesarios de los países en desarrollo a los desarrollados”
Si bien los detalles técnicos de los acuerdos internacionales pueden parecer oscuros o incluso triviales, a menudo comprometen a los gobiernos con políticas que tienen importantes consecuencias económicas. Esto es especialmente cierto para los países de ingresos bajos y medios, que durante mucho tiempo han sido objeto de tratados injustos.
Los acuerdos fiscales internacionales son un caso evidente. Los tratados fiscales bilaterales están llenos de desigualdades. Suelen ser más ventajosos para los países de origen de las empresas multinacionales, desviando recursos muy necesarios de los países en desarrollo a los desarrollados.
Los acuerdos multilaterales no son mucho mejores. Por ejemplo, el Marco Inclusivo de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) sobre Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS) debería haber asegurado que las compañías pudieran ser gravadas en los países donde operan (en lugar de trasladar los beneficios a jurisdicciones de bajo impuesto). Sin embargo, después de casi ocho años de tediosas negociaciones, el proceso solo ha dado resultados modestos: una tasa impositiva corporativa mínima global del 15%, muy por debajo de la mayoría de los países. Según el Centro Sur, las economías en desarrollo obtendrán escasos beneficios de este impuesto mínimo global, que beneficiará principalmente a los paraísos fiscales.
Y ahora, los países en desarrollo deben decidir entre dos versiones diferentes de una regla de sujeción a impuestos, una disposición que se añadirá a los tratados fiscales existentes para combatir la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios. La primera es de la OCDE, con las economías avanzadas liderando las discusiones como parte del proceso BEPS, mientras que la segunda es del Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Asuntos Fiscales (UNTC).
Una regla de sujeción a impuestos es una forma obvia de eliminar la “doble no imposición” de ciertos pagos intragrupo, incluidos intereses, regalías y tarifas por servicios. La mayoría de los tratados fiscales restrin-* gen el derecho del país fuente a aplicar un impuesto sobre la retención a estos pagos, que generalmente son deducibles del ingreso empresarial del pagador. Esto erosiona la base imponible del país fuente. Luego, las multinacionales pueden canalizar estos ingresos a filiales que actúan como conductos y son residentes en un país que aplica impuestos bajos o nulos a tales ingresos y, crucialmente, es socio en un tratado con el país fuente. Incluir una regla de este tipo en todos los tratados permitiría al país fuente gravar a un receptor de tales ingresos si el otro país no lo grava a una tasa mínima acordada.
Esto puede parecer una solución sencilla, pero el diablo está en los detalles. Según la comparación del Grupo de Monitoreo BEPS de los dos acuerdos, existen diferencias cruciales en cuanto al grado de complejidad y el alcance de los derechos de imposición. La regla de sujeción de la OCDE es compleja y limitada, aplicándose solo a tipos específicos de ingresos y a pagos entre personas jurídicas conectadas, lo que podría excluir muchos servicios en un mundo cada vez más automatizado. En cambio, el modelo de regla de la UNTC es más simple y otorga una autoridad tributaria significativamente más amplia a los países fuente, ya que cubre todas las formas de ingresos, incluidas las ganancias de capital, independientemente de si se pagan a una entidad relacionada o no relacionada.
La versión de la OCDE reduce aún más el potencial de imposición al requerir umbrales (la versión de la UNTC no contiene tal requisito). Las reglas se aplicarían solo a receptores conectados con ingresos cubiertos anuales totales de al menos $1,1 millones en la jurisdicción, o al menos $270.000 si alguna de las jurisdicciones tiene un PIB inferior a $43.347 millones. Agrega un umbral de marcado adicional, que especifica que los ingresos (excepto intereses y regalías) deben ser superiores a los costos directos e indirectos incurridos por el receptor, más un 8,5%. No hay razón lógica ni económica para ninguno de estos umbrales. Reducirían la base imponible y limitarían el potencial de ingresos para el país fuente, sirviendo así a los intereses de las multinacionales.
Además, la regla de la OCDE sería más complicada para las autoridades fiscales, porque especifica que la recaudación solo ocurriría en el año siguiente al que se aplica el impuesto, basado en las declaraciones de impuestos. Sin embargo, la regla de la UNTC propone que el impuesto podría deducirse directamente de los pagos de manera inmediata. Por último, la versión de la OCDE fija la tasa impositiva mínima en el 9%, teniendo en cuenta el impuesto pagado por los receptores, mientras que la versión de la UNTC deja la tasa abierta a negociación entre países.
No hay duda de que el modelo de regla de sujeción de la UNTC sería más fácil de administrar para los países en desarrollo y, lo que es más importante, les permitiría generar más ingresos. La elección debería ser obvia, especialmente porque la disposición podría eventualmente formar parte de la convención fiscal multilateral que actualmente se está discutiendo en la ONU.
Pero a pesar de las ventajas obvias de la versión de la UNTC, la versión de la OCDE ya está completa y lista para su implementación. Y la OCDE está ansiosa por conseguir que tantos países como sea posible firmen el instrumento multilateral propuesto en una ceremonia planeada para mediados de 2024. Una vez más, los países en desarrollo están bajo presión para aceptar un tratado que parece favorable pero, en realidad, reduce su potencial de generación de ingresos. Además, firmar este tratado efectivamente impediría a los gobiernos adoptar un instrumento más simple y efectivo, como el propuesto por la UNTC.
Los países de ingresos bajos y medios deben ser conscientes de estas sutilezas y sus implicaciones. Las diferencias entre los dos tratados pueden ser técnicas, pero no son menores. Si estos países van a beneficiarse de un marco de tributación internacional más justo, deben estar dispuestos a luchar por la mejor alternativa.
* Jayati Ghosh es profesora de Economía en la Universidad de Massachusetts Amherst, miembro de la Comisión de Economía Transformacional del Club de Roma y copresidenta de la Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Corporativa Internacional.