Loable pero insuficiente esfuerzo fiscal
El propósito de las medidas de ajuste de las finanzas públicas deficitarias es detener el crecimiento del endeudamiento, cuya carga de intereses se come montos cada vez más elevados del presupuesto nacional. La deuda actual de nuestro gobierno equivale al 50 % del producto interno bruto (PIB), un nivel preocupante porque tiende a crecer y porque lleva a los tenedores de bonos a exigir tasas de interés cada vez más elevadas. Y ese mal crecerá exponencialmente si el déficit no se controla.
El conjunto de medidas de ajuste que, para detener el crecimiento del gasto público, recién planteó al país la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, va en el sentido correcto. Y, en general, ha sido bien recibido por la opinión pública. Pero, como la propia ministra admitió, es insuficiente. A riesgo de ser censurado –aunque espero no como en 1656 la comunidad judía de Ámsterdam lo hiciera con Baruch Spinoza– me propongo explicar en este escrito por qué la propuesta resulta insuficiente y por qué solo debe tomarse como el inicio de un gran trabajo por efectuar conjuntamente por los poderes legislativo y ejecutivo.
En un informe titulado Costa Rica: 2017 Article IV Consultation, de junio del 2017, el Fondo Monetario Internacional manifestó que Costa Rica necesita “una estrategia de reforma comprensiva para alcanzar sostenibilidad fiscal” y consideró, con datos del 2016, que la magnitud del ajuste rondaba el 3 % del PIB. Esa es la cifra que parece manejar el Ministerio de Hacienda.
Dinámica de la deuda. Pero el endeudamiento público
(D = Deuda/PIB) tiene una dinámica propia, que es menester tener presente en ejercicios como el que nos ocupa. En su versión simple, los cambios en él son función de los valores que en el tiempo tomen las variables que recoge la siguiente ecuación:
D t-Dt-1 = d t+Dt-1(r-g)
Como se nota, la variación en el endeudamiento público de un año al otro (representada por Dt- Dt-1) depende directamente del valor que asuma el déficit primario como proporción del PIB (dt), del endeudamiento al final del año anterior (Dt-1) y de la tasa de interés real que opera sobre la deuda del gobierno (r). Y se mueve en dirección contraria a la tasa de crecimiento real de la economía (g).
Varias enseñanzas se pueden extraer de lo anterior: una de ellas es que, en general, el ajuste para estabilizar el nivel de endeudamiento no solo consiste en llevar a cero el déficit primario, pues también cuenta lo que agrega el segundo término del lado derecho de la ecuación. Las combinaciones
de alto endeudamiento inicial, Dt-1, con tasas de interés (r) superiores a la tasa de crecimiento de la economía (g) son letales. La otra enseñanza es que las medidas de ajuste que se adopten para estabilizar el endeudamiento público no deben atentar contra el crecimiento económico,
Recientemente, en abril de este año, el Banco Mundial publicó un estudio comparativo sobre la materia, titulado Fiscal Adjustment in Latin America and the Caribbean: Short-Run
Pain, Long-Run Gain? (Ajuste fiscal en América Latina y el Caribe: dolor a corto plazo, ganancia a largo?). En uno de sus gráficos (fig. 1.11) muestra que el ajuste que hoy se proponga hacer Costa Rica para estabilizar el endeudamiento debe ser superior al 4 %, no de solo un 3 % del PIB.
A una cifra similar a la indicada por el Banco Mundial se llega introduciendo en la ecuación los valores efectivos, o proyectados, que para las respectivas variables contiene el Programa Macroeconómico 20182019 del BCCR. En el 2018, el déficit primario puede rondar un 3,1 % del PIB; al final del 2017 el saldo de la deuda del gobierno ascendió a un 49,2 % del PIB; 6,6 % es la tasa de interés real que, en promedio, opera sobre ella y un 3,6 % el crecimiento real proyectado de la economía costarricense. Lo anterior lleva a esperar que durante este año el endeudamiento del gobierno crezca en el equivalente a 4,6 puntos porcentuales del PIB.
Tamaño del ajuste. Para evitar que el endeudamiento crezca, es decir, para que D Dt-1 = 0, t- es necesario pasar de un déficit primario del 3,1 %, a un superávit primario del 1,5 % del PIB. La diferencia entre una situación y otra (i.e., la magnitud del ajuste) es un 4,6 % del PIB. Como referencia, el BCCR calcula que en el 2018 un 1 % del PIB equivale a ¢350.000 millones.
Las medidas de racionalización del gasto público –cuya expansión, no la baja recaudación, es lo que ha disparado el déficit– que sean para dotarlo de equidad y fomentar la justicia distributiva, como son las que tienen como propósito limitar los salarios y pensiones de lujo, deben adoptarse con independencia de sus montos. Pero en las que tienen como objetivo introducir eficiencia y contener gasto debe tenerse presente sus efectos cuantitativos, pues sin ello el ejercicio podría resultar fútil.
El Banco Mundial también mostró la magnitud del ajuste si se aspira a que la deuda soberana de Costa Rica tenga “grado de inversión”, lo cual sería bienvenido pues apareja tasas de interés (costos) más bajas que las que hoy paga en títulos calificados como especulativos. Si ese fuera el objetivo, el ajuste deberá ser superior al 5 % del PIB.
El gobierno identificó bien las partidas de gasto público (salarios y el manojo de extras que los acompañan) que prioritariamente procede controlar, pero las medidas que propuso para ello son de poca monta al comparársele con el ajuste requerido, que ronda el 4,6 % del PIB. Si en un año típico los recortes propuestos por la ministra de Hacienda no aportan ni un 1 % del PIB, el país se expone a dos situaciones preocupantes: aceptar que el endeudamiento del Gobierno Central siga creciendo exponencialmente o hacer recaer la mayor parte del ajuste en nuevos ingresos tributarios.
En el segundo caso, si la Asamblea Legislativa optara por elevar en un 3 % del PIB o más la actual carga tributaria, el crecimiento de la economía (g) se vendría al suelo y el segundo sumando del lado derecho de la ecuación de la dinámica de la deuda mostraría cómo la jarana sale a la cara: lo que se ganó en dt se perdería parcial o hasta totalmente en el sumando Dt-1(r-g).
No solo no se lograría el ajuste buscado, sino que en el intento se lesionaría a la economía del país.
Ante situaciones como la descrita, algunos favorecen reformas paulatinas sobre las de choque. Las reformas paulatinas son de dos tipos: un primer grupo lo conforman las medidas que se diseñan y aprueban en su totalidad, pero que –para moderar su efecto– toman vigencia acumulativamente a lo largo del tiempo.
El segundo grupo lo constituyen las medidas de alcance parcial y para llevarlas a su máxima expresión requieren, de tiempo en tiempo, volver a obtener aprobación legislativa. Como en el caso del colesterol, las primeras pueden ser buenas, pero las segundas no. No lo son, porque en esta materia media la “fatiga de ajuste”.
Fatiga de ajuste. Los ajustes producen cansancio en la ciudadanía, que se resiste a aceptar otros en el futuro cercano. No es posible, por ejemplo, en el 2018 ampliar la base del IVA para que incluya los servicios y que en el 2022 haya necesidad de volver al Congreso con otro proyecto de ley para elevar la tasa del 13 % al 18 % o para reducir la canasta básica exonerada. Lo mismo opera en materia de control de gasto. Lo anterior llama a que las medidas que se adopten sean definitivas.
Aunque no puedo opinar por ellas, no creo que las calificadoras internacionales de riesgo soberano (e.g., S&P y Moody’s ) vean con buenos ojos reformas tímidas. El presidente Alvarado, con razón, manifestó que el “costo de no hacer ajuste (fiscal) es más alto que el de hacerlo”. El costo de hacerlo a medias también lo es. Por tanto, hemos de confiar en las capacidades profesionales de los miembros de su equipo económico, y en el buen juicio de los diputados, para que atiendan el problema fiscal en su debida magnitud.
Las medidas que se adopten para resolver el déficit fiscal deben ser definitivas