La consolidación fiscal necesaria
El gobierno y el Banco Central han solicitado al Fondo Monetario Internacional suscribir un convenio de servicio ampliado (extended fund facility). Para ello, se comprometen a realizar “un ambicioso esfuerzo de consolidación fiscal destinado a garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo”. Cabe entonces preguntarse qué entiende el gobierno por consolidación fiscal y qué tipo de ajuste es el que más nos conviene.
A juzgar por las escasas declaraciones que han dado los funcionarios del Consejo Económico acerca de sus intenciones para las eventuales negociaciones con el FMI, el gobierno parece inclinarse por un ajuste que dependerá en gran medida de un aumento de impuestos, con tan solo recortes menores del gasto —sin una reforma del Estado relevante— y ventas apenas simbólicas de activos estatales (Bicsa, Fanal) que no moverán la aguja del endeudamiento.
En una actividad organizada por la Academia de Centroamérica, para presentar la revisión del Programa Macroeconómico, el presidente del Banco Central, Rodrigo Cubero, habló de la necesidad de subir impuestos para disminuir la brecha fiscal y, según su línea argumental, generar confianza que se traduzca en mayor consumo e inversión privada como precursores de una eventual reactivación de la economía. A esto Cubero lo llamó una política de contracción fiscal expansionaria.
Lo que entendemos los economistas por una contracción fiscal expansionaria (CFE) no es lo que el gobierno, o al menos don Rodrigo, tiene en mente. La diferencia es sutil, pero considerable: cuando en la literatura económica se habla de una CFE, la referencia es a la hipótesis de que una disminución del gasto público producirá una expansión económica. Se trata, entonces, de políticas de austeridad, no de subidas de impuestos.
Ciertamente, hay un elemento de confianza —expectativas, en la jerga de los economistas— involucrado en la explicación del porqué una política de austeridad puede traducirse en crecimiento económico, en abierta contradicción de los postulados keynesianos que, ante una contracción en el consumo privado (como la que estamos experimentando en la actualidad), recomiendan elevar el gasto público para recuperar la demanda agregada.
Recorte sustancial del gasto. La contracción fiscal expansionaria no es una posibilidad teórica; es una realidad ampliamente estudiada y suficientemente respaldada en evidencia empírica. Para que suceda, es necesario aplicar un recorte sustancial del gasto, suficiente para cambiar las expectativas acerca de la trayectoria futura del gasto público y lo que ello implicaría en términos de impuestos futuros.
Lo que genera confianza, en otras palabras, es la expectativa de impuestos menores —o por lo menos estables— producto de la reducción del gasto. El error de don Rodrigo radica, precisamente, en creer que mayores impuestos hoy serán el elemento generador de confianza.
Tras décadas de estar experimentando con una política fiscal expansiva de gasto deficitario, la promesa de equilibrar las finanzas subiendo impuestos no resulta creíble
En un país como el nuestro, tras décadas de estar experimentando con una política fiscal expansiva de gasto deficitario, la promesa de equilibrar las finanzas subiendo impuestos no resulta creíble y, por ende, es incapaz de cambiar las expectativas y generar confianza.
De hecho, cada vez que hemos experimentado un aumento cuantioso en la recaudación en las últimas décadas (con la subida del impuesto sobre las ventas del 10 % al 15 % producto del pacto Figueres-calderón, con la expansión económica de mediados de la primera década del presente siglo y, más recientemente, con la aprobación de la reforma fiscal en diciembre del 2018), los beneficios para la Hacienda pública han sido efímeros y se han erosionado en muy poco tiempo.
La razón es que nunca se dispuso una solución estructural para algo de lo que ya hasta se dejó de hablar: los disparadores del gasto. Ni siquiera con las reformas incluidas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como el cálculo nominal de los pluses salariales, iba a lograrse el cometido. Lo único que se pretendía, y así lo vendió el gobierno, era contener el crecimiento del gasto, jamás recortarlo.
La reforma fiscal del 2018, aun con esas medidas de contención, no pudo generar confianza para reactivar la economía, y la pandemia nada tuvo que ver en ello. La reducción del encaje mínimo legal en junio del 2019, que liberó alrededor de ¢600.000 millones para que la banca pudiera prestar al sector privado, fracasó en su propósito porque no había confianza: las empresas no creían en una hipotética recuperación de la economía y no apostaban por endeudarse en esas condiciones, y la banca no se fiaba de la capacidad de repago de los potenciales deudores. Ahora el gobierno cree, contra toda evidencia, que una segunda escalada de la carga impositiva originará la ansiada recuperación de la confianza.
Endeudamiento. Si estamos hablando de consolidación fiscal, es porque es el camino necesario para estabilizar primero, y reducir después, el endeudamiento público como proporción del producto interno bruto (la razón deuda/pib).
La carta en que el gobierno solicita la asistencia del FMI manifiesta que dicho convenio “proporcionaría un ancla de política para nuestros planes de consolidación fiscal durante el período necesario para lograr un superávit primario y colocar la deuda en una trayectoria descendente estable”.
¿Por qué es esto importante? Porque el servicio de la deuda está asfixiando el presupuesto nacional y, con ello, restando posibilidades de brindar, con una calidad y en una cantidad suficientes, los servicios que la ciudadanía demanda. Veamos algunas cifras.
Al concluir el 2019, la deuda del Gobierno Central representó un 58,5 % del PIB. Para poder hacerle frente, en el presupuesto —prepandémico— del gobierno para el 2020, se destinó un 38 % del gasto al servicio de la deuda, dejando apenas ¢62 de cada ¢100 para los gastos “normales” del gobierno.
Como el gobierno ha seguido endeudándose para cubrir sus gastos (situación agravada por la covid-19) y se estima que la razón deuda/pib alcanzará el 70 % al finalizar el presente año, el presupuesto ordinario para el 2021 contempla destinar el 42 % de los ingresos al servicio de la deuda. Ello, a pesar de que se espera una significativa mejora en las tasas de interés que pagará el gobierno, gracias al acceso a deuda multilateral en condiciones blandas, que ha permitido la crisis pandémica y afianzaría el convenio con el FMI.
El presupuesto del 2021 deja tan solo ¢58 de cada ¢100 para la atención de las necesidades de la población. A este ritmo, en poco tiempo llegaremos a tener un gobierno que solo estará para pagar salarios y deudas, no quedará nada para servicios públicos, obras de infraestructura ni programas de asistencia social.
Otra línea de investigación académica demuestra que los ajustes fiscales centrados en recortes de gastos son notoriamente más exitosos en reducir los niveles de endeudamiento que los basados en subir los impuestos, y sugiere que los programas más exitosos de consolidación fiscal para aplanar la curva del endeudamiento son los que concentran entre dos tercios y cuatro quintas partes del ajuste del lado del gasto.
Llegamos hasta aquí porque, como proporción del PIB, entre el 2008 y el 2019 el gasto público creció en 6,5 puntos porcentuales, los ingresos del gobierno se redujeron en medio punto porcentual y la deuda pública pasó del 24,1 % al 58,5 % del PIB. La consolidación fiscal con la que nos debemos comprometer tendrá que revertir esta situación, reduciendo el gasto de manera significativa y permanente.
Reforma del Estado. La ruta para Costa Rica está clara. La situación exige una profunda reforma del Estado que, mediante el cierre de programas obsoletos y la fusión de entidades duplicadas, permita simplificar la estructura del gasto y su reducción permanente sin sacrificar servicios públicos. La ley CERRAR de Ottón Solís y mi propuesta de crear un Ministerio de la Producción serían un buen punto de partida en esta dirección.
Lo anterior deberá complementarse con la venta estratégica de activos, persiguiendo la finalidad de incrementar la competencia en mercados hoy adormecidos por el peso de los operadores estatales dominantes.
La venta del INS y del BCR, diseñada para dicho propósito, permitiría reducir los costos financieros de producir en el país, además de garantizar un ingreso extraordinario sustancial que, aplicado a la amortización de la deuda pública, contribuya a mover la aguja de manera perceptible.
Por el lado de los ingresos, debe continuar el trabajo en la reducción de la evasión fiscal y la eliminación de exoneraciones, como la que beneficia a las grandes cooperativas.
Debemos descartar la creación de nuevos impuestos o elevar los existentes, no solo por su efecto recesivo, sino también porque ya lo hicimos hace año y medio y no podemos pretender salir de una crisis de la magnitud de la actual golpeando, aún más, el consumo y la inversión.