El multilateralismo sobrevivirá a la gran fractura
Aunque China y EE. UU. son rivales, cada uno depende de los mercados, las finanzas y la innovación globales, y necesitan atraer a otros países para sostener su propio poder
OXFORD– En la reciente inauguración de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el secretario general, António Guterres, advirtió de que Estados Unidos y China podrían “dividir el planeta” en bloques financieros y comerciales separados, con capacidades divergentes de Internet e inteligencia artificial.
Más aún, señaló que una “gran fractura” entre las dos mayores economías del mundo podría convertirse en una división geoestratégica y militar.
Las crecientes tensiones chino-estadounidenses son alarmantes, en efecto. El presidente estadounidense Donald Trump se retiró de la Organización Mundial de la Salud (OMS) tras haberla acusado de ser demasiado blanda con China.
En la práctica, esto significa privar a la OMS de su mayor fuente de aportes financieros. Estados Unidos, además, tiene paralizado el sistema de solución de controversias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) al vetar el nombramiento de nuevos jueces a su órgano de apelaciones.
Sin embargo, y por fortuna, tres formas de multilateralismo servirán de contención del riesgo de una gran fractura entre superpotencias.
Primero, las organizaciones multilaterales están en un proceso de cambio, no de colapso. China no busca destruir las instituciones internacionales y lideradas por Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial.
Al contrario, su intención es aumentar su influencia dentro de estas organizaciones, no en menor medida porque está prosperando dentro del sistema que ellas sostienen.
Tras el anuncio estadounidense de su inminente abandono de la OMS, China se comprometió a donar $2.000 millones a lo largo de dos años para ayudarla a luchar contra la pandemia de covid-19. Y después de que Estados Unidos intentó impedir el funcionamiento del órgano de apelaciones de la OMC, China hizo circular una propuesta de reforma para fortalecer la organización.
En la ONU, China se ha convertido en el segundo mayor contribuyente al presupuesto general y al presupuesto de las fuerzas de paz.
Hoy cuatro de las 15 agencias especializadas de la ONU son encabezadas por funcionarios chinos. Y en el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, China es ahora el tercer Estado miembro más poderoso, con su propio asiento en la Junta Ejecutiva y un funcionario chino en el equipo de administración superior.
Así, estamos ante una competencia entre dos superpotencias económicas por puestos en las agencias que fijan y monitorean las reglas globales.
Mientras China, que entra al ruedo, usa zanahorias para hacer avanzar su posición, Estados Unidos usa palos (no por primera vez) en forma de amenazas de abandono y desfinanciación.
Para otros países, la clave será la calidad del liderazgo de estas organizaciones internacionales, como fue el caso durante la Guerra Fría, cuando Estados Unidos tenía el predominio en ellas.
En esa época, por ejemplo, el secretario general de la ONU Dag Hammarskjöld eludió con pulcritud el punto muerto entre Estados Unidos y la Unión Soviética al introducir las fuerzas de paz internacionales supervisadas por las Naciones Unidas.
Otro ejemplo es cuando el presidente del Banco Mundial Robert Mcnamara utilizó su autoridad y mandato para ampliar la cantidad de miembros y las actividades de su entidad.
Para contrarrestar la gran fractura se precisarán líderes que movilicen coaliciones de países distintos de China o Estados Unidos, que planteen una visión diferente a la de un miembro predominante, así como aprovechar al máximo la influencia de los recursos, personal y políticas de sus organizaciones.
Sin líderes así, es fácil prever que los vetos de las superpotencias rivales paralizarán las organizaciones internacionales o las marginen.
Serán consideraciones vitales a la hora de escoger al nuevo director general de la OMC, que suceda a Roberto Azevedo, quien renunció un año antes del término de su mandato.
Una segunda razón para pensar que el multilateralismo sobrevivirá es que, al igual que Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría, tanto China como Estados Unidos están usando acuerdos multilaterales para afianzar las relaciones con sus respectivos aliados.
Cada superpotencia usa instituciones en las que tiene predominio, como el Banco de Desarrollo Interamericano (BID), con sede en Washington (donde los estadounidenses tienen un 30 % del poder de voto y China, apenas un 0,004 %) y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, donde China posee el 29 % del poder de voto y Estados Unidos no es miembro.
Los realistas clásicos podrían argumentar que una política de equilibrio de poder como esta necesariamente sacrifica la soberanía de los Estados más pequeños, ya que las superpotencias los obligan a unirse a sus alianzas para luchar contra la amenaza existencial que significa su rival.
Pero la historia de la Guerra Fría demuestra que las instituciones formales dentro de la esfera de cada superpotencia dan a los Estados pequeños un grado de influencia sobre las reglas, moderando con ello la competencia entre las superpotencias.
Por ejemplo, el tradicional dominio estadounidense en el FMI hizo que las prácticas y políticas estuvieran estrechamente alineadas con sus prioridades de seguridad nacional; sin embargo, el poder formal e informal de toma de decisiones y determinación de la agenda del FMI en la década de los ochenta abrió oportunidades para que los Estados europeos y de otros continentes influyeran en las reglas.
De manera similar, el multilateralismo dentro de las alianzas lideradas por Estados Unidos y China podría moderar su actual rivalidad.
La tercera forma de multilateralismo que mitiga los riesgos de la rivalidad chino-estadounidense recuerda al Concierto de Europa de principios del siglo XIX, por el cual las grandes potencias de la época buscaban solucionar asuntos de interés mutuo mediante consultas multilaterales. Su efectividad recaía en el interés mutuo de sus miembros en preservar el statu quo.
Hoy los líderes de las mayores economías del mundo tienen un interés común similar en impedir que la pandemia o una crisis financiera global generen perturbaciones serias al statu quo internacional.
En su cumbre de abril, los líderes del G20, que ya funciona como un comité de gestión de la crisis, se comprometieron colectivamente no solo a usar las instituciones internacionales formales para enfrentar la crisis de la covid-19, sino también a coordinar parte de sus respuestas fiscales y monetarias, y avanzar en la resolución de controversias comerciales. Se volverán a reunir en noviembre para evaluar posibles medidas adicionales.
Si bien China y los Estados Unidos son rivales estratégicos, cada uno depende de los mercados, las finanzas y la innovación globales, y necesitan atraer a otros países y regiones para apuntalar su propio poder.
Por esta razón, ambas utilizarán el multilateralismo, tanto el formal como el informal, para proteger el sistema en el que han prosperado y afianzar las alianzas con las que pretenden trazar su rumbo futuro.