Kdo se bojí zákonů z Hradu?
Miloš Zeman si řekl o zákonodárnou iniciativu, tedy o právo navrhovat nové zákony. To si nedovolil ani Klaus, a dokonce ani Havel. Je ale pravda, že ani jeden nevzešel z přímé volby.
Nebyla to součást žádného státnického aktu a asi ani kdovíjak promyšlený politický návrh, maximálně tak pokusný balonek. Zájem ale vzbudil. Miloš Zeman se svěřil, že by uvítal, kdyby měl český prezident možnost navrhovat zákony. K okamžité reakci to přimělo dokonce samotného premiéra. Zdůraznil, že jeho ČSSD rozhodně nehodlá nijak posilovat prezidentské pravomoci a při tvorbě zákonů už tuplem ne.
Je zřejmé, že v blízkém výhledu se nic takového opravdu nestane. Na politické scéně je spíše cítit – zatím trochu chaotická – vůle prezidentské pravomoci naopak osekávat, jako reakce na to, že první přímá volba hlavy státu vynesla na Hrad silnou politickou osobnost. Je to přitom dost nelogické a už prvních pět let přímo zvoleného prezidenta ukazuje, že zastává-li tento úřad silná persona, ústavní kabát jí začíná být hodně těsný.
Autor tohoto textu psal roky o tom, že zavedení přímé volby prezidenta bez fundamentální reformy celé ústavy je planetární pitomost. Politici ale v tomto vyslyšeli hlas ulice a vyrobili problém. Je to, jako byste si domů místo psa pořídili tygra, ale věřili, že bude dál spát s vámi v posteli a vystačí si s psími granulemi. I v tomto případě bych důrazně varoval – nezkoušejte to!
Já jsem prezident, kdo je víc?
Nechceme-li se ovšem vrátit k parlamentní volbě prezidenta (a to se bohužel už nikdy nestane), musíme vycházet z toho, co je realita. A tou je obrovsky silný mandát přímo voleného prezidenta, nesrovnatelný s ničím jiným u nás. Občan Zeman dostal v roce 2013 ve druhém kole hradní volby 2 717 405 hlasů. Ve stejném roce vyhrála parlamentní volby ČSSD, což znamená, že 343 jejích zástupců na 14 kandidátkách posbíralo celkem 1 016 829 hlasů (velmi zjednodušeně – 2 965 hlasů na jednoho). A absolutním vítězem v počtu preferenčních hlasů se v týchž volbách stal Karel Schwarzenberg s necelými 38 tisíci hlasy. Vidíte ten propastný rozdíl?
Přitom prezident s takto silnou legitimitou dnes nesmí to, co může jeden poslanec, skupina poslanců, Senát jako celek, vláda nebo zastupitelstvo kraje – tedy navrhovat nové zákony. Řadový zastupitel z nejmenšího kraje v zemi, je-li politicky obratný, tak teoreticky může mít větší vliv na podobu zákonů této země než její vrcholná hlava.
Pravda, zákonodárnou iniciativu neměl ani Masaryk, Beneš a dokonce ani Gottwald. Dostala se až do nové československé ústavy v roce 1960 a vydržela tam 32 let. Zdatně ji v prvních letech svého prezidentství využíval Václav Havel, i když efekt byl stejně chabý jako jiné jeho pokusy v domácí politice. Když pak v roce 1992 nová politická elita v čele s dominantní ODS psala novou ústavu, právo navrhovat zákony mu sebrala. Havel byl tehdy po abdikaci na funkci federálního prezidenta, nemohl se moc bránit a jen trpně vyčkával, jaké drobky spadnou ze stolu. Ale velké téma to tehdy, v čase dělení federace, ani nebylo, mnohem větší spor byl o to, jestli se nemá na Hrad volit přímo. Od té doby téma zákonodárné iniciativy prezidenta zvedl snad jen v polovině 90. let Josef Lux, ale tehdy šlo asi spíš o to, pozlobit ODS a přimět ji k naplnění Senátu.
Zda by se – čistě teoreticky – mělo Česko k legislativní iniciativě prezidenta vrátit, není téma na jeden komentář, spíš na sérii konferencí ústavních právníků a velmi opatrné vyvažování jednotlivých pilířů moci. Ale principiálně to nemusí být úplný nesmysl a dokonce to snad i odpovídá logice mandátu vzešlého z přímé volby. Nadstranický prezident se řídí spíše obecnými zájmy než momentálními politickými tlaky. Přitom jeho legislativní iniciativa výrazně neoslabuje roli parlamentu, protože ten má samozřejmě možnost jeho nápady kdykoliv smést ze stolu.
Otevřelo by to jistě řadu dílčích a souvisejících otázek. Třeba zda lze zkombinovat legislativní iniciativu prezidenta se suspenzivním vetem, tedy jeho právem vracet zákony do Sněmovny. Nebo zda by se také prezidentské veto nemělo posílit, tedy jestli by ho neměla přehlasovávat větší než prostá většina všech poslanců, či jestli by o vetu neměl hlasovat i Senát.
Zákonodárná iniciativa prezidenta sama o sobě není dobrá ani špatná a argumentovat zahraničními příklady je ošidné. Co země, to systém a neplatí ani úměra, že čím více prezident dominuje politickému systému, tím je jeho role v legislativě větší. Ve Francii smí prezident navrhovat jen změny ústavy, v Polsku cokoliv a má i právo veta, Slovensko zákonodárnou iniciativu hlavy státu nezná, Rakousko také ne, ale zase tam může navrhnout zákon 100 tisíc občanů...
Dokonalé stavby na písku
Vrátíme-li se k Zemanovu nápadu, jde asi hlavně o to, co si od toho onen prezident se silnou legitimitou opravdu slibuje. Pokud větší vliv na podobu zákonů, pak je třeba připomenout, že to samotná iniciativa nezaručuje. Každý zákon totiž musí schválit nějaká parlamentní většina. A jsme u toho.
Zeman měl za uplynulé čtyři roky ambici prosadit či změnit řadu zákonů. Neprosadil skoro nic, snad vyjma majetkových přiznání, ale ta chtěly i ČSSD a ANO. Jinak prohrál se služebním zákonem, volebním zákonem, školskou inkluzí, střetem zájmů i s národními parky. V tom se velmi podobá Václavu Havlovi, který – nadán zákonodárnou iniciativou – chrlil své federální ústavy, státní symboly či změny názvu státu, jež měly jedno společné: byly vystavěny dokonale na písku.
Možná je pro Miloše Zemana poučení z takové paralely užitečnější, než se v tuto chvíli marně snažit hlavou prorazit ústavní zeď.
Je to, jako když si domů místo psa pořídíte tygra, ale věříte, že si vystačí i dál s psími granulemi.