Zbraně versus máslo, o to běží
Donald Trump trvá na tom, aby státy NATO dávaly na obranu dvě procenta svého HDP. Česko dnes dává ani ne polovinu. Co si s tolika penězi počne armáda, která se v nákupech a vyzbrojování potácí od průšvihu k průšvihu?
Americký ministr obrany Robert McNamara je znám především v souvislosti s eskalací války ve Vietnamu, kterou podporoval, následnou analýzou tehdejšího období a omluvou, kterou provedl v polovině 90. let minulého století v knize s názvem In Retrospect. „Mýlili jsme se, mýlili jsme se hrozně moc. Dlužíme budoucím generacím vysvětlení, proč,“napsal. Tyto věty výborně vystihují McNamaru, pro něhož byly analýza, jasné procesní řízení a systémový přístup klíčové a dokázal toto vše uplatnit při řízení ministerstva obrany.
Patřil ke skupině takzvaných „zázračných dětí“– deseti veteránů druhé světové války od letectva, které zaměstnal hned po válce Ford. Tato desítka se totiž podílela na vytvoření systému (na základě vědecké analýzy) schopného koordinovat veškeré operační a logistické informace podstatné pro vedení války. V roce 1961 nastoupil McNamara na ministerstvo obrany a pustil se se svými spolupracovníky do potřebné reformy plánovacího, rozpočtového a akvizičního systému. Opět na základě vědeckých metod a důsledných analýz. Výsledky jsou shrnuty ve výborné knize McNamarových kolegů Alaina Enthovena a K. Wayne Smithe s věčně platným názvem How much is enough?, tedy Kolik stačí?
Něco dělat, nebo žvanit?
Metodiky a přístupy k obrannému plánování, rozpočtování i akvizicím jsou poměrně dobře zpracované již desítky a desítky let. V České republice jsou spíše opomíjeny, než používány, což v důsledku znamená – a dá se to snadno prokázat na dlouhodobých datech – chaotické řízení charakteristické diskontinuitami a nestabilitu plánovacích, rozpočtových i akvizičních procesů. To se projevuje například neschopností utratit roční rozpočet či smysluplně nakupovat.
Širší debata o obranných záležitostech v České republice má historicky kampaňovitý charakter. Bylo to patrné v 90. letech minulého století v souvislosti se vstupem do NATO a následně s profesionalizací armády. Podobně kampaňovitá byla debata v době ekonomické krize, kdy každý věděl, jaký druh vojska se má škrtnout, který úřad má zmizet a vlastně kolik se má ministerstvu obrany vzít. A podobné je to i v posledních letech po zvýšení pocitu ohrožení tu z Ruska, tu z migrace, tu z islamizace v zemi bezvěrců.
Zvláště po nástupu Donalda Trumpa do úřadu rezonuje vydávání dvou procent HDP na obranu. Každý má nějaký názor na to, kdy by mělo být této částky dosaženo, jestli vůbec a zda dává poměřování k HDP smysl. Odpověď je přitom jednoduchá – ano, částka dvě procenta HDP je určitou historicky osvědčenou hranicí, a pokud se osciluje kolem ní, umožňuje to vytváření vyvážených sil, podpory a rezerv pro případ negativních projevů ekonomických cyklů. Rozhodnutí je však čistě politické, nikoli expertní. Takže pokud chce vláda vydávat dvě procenta HDP na obranu, je to věcí několika technicky triviálních opatření. Dá se to dobře ukázat na příkladu Polska či v našem případě osudu novely zákona č. 219/1999, která by výdaj v této výši přikázala. Ta leží už řadu měsíců v Poslanecké sněmovně a nedaří se ji – kvůli odmítání ze strany především poslanců vládní koalice – zařadit ani na program jednání. Přitom se jedná o lakmusový papírek vůle skutečně něco dělat, anebo jen žvanit.
Jaké budou výdaje na obranu, je jedna z klíčových politických otázek. A ano, toto rozhodnutí má dalekosáhlé dopady do dalších oblastí, proto se nikomu moc nechce rozseknout dilema popsané jako zbraně vs. máslo. Typicky, stále větší část výdajů státu je vázána na sociální oblast, zajištění penzí, zdravotnictví, zvětšování státu kvůli vyššímu počtu regulací a tyto výdaje se jen těžko škrtají. A navíc v situaci, kdy se dá odhadnout, že by většina občanů sice souhlasila se zvýšením výdajů na obranu, ale už jen menšina, pokud by byla konfrontována například s otázkou: chcete zvýšení výdajů na obranu, i když to bude znamenat, že budou obnoveny poplatky ve zdravotnictví?
Výdaje na obranu jsou čistě politickou otázkou vyžadující jistou dávku odvahy. Podobně je tomu i s výstavbou schopností a nasazováním sil. Jinými slovy, to, jak má vypadat armáda a kolik se na ni bude dávat, je čistě politické, nikoli vojenské rozhodnutí vycházející z toho, kdo je nepřítel či konkurent, respektive jaká je hrozba. A to musí stanovit politici, nikoli vojáci. Experti včetně těch v uniformě mají poradní hlas. Tato nedělitelná politická odpovědnost byla jasná i McNamarovi a jeho kolegům. Jeden z výstupů jejich činnosti v Pentagonu byl nástroj s názvem Systém plánování, programování a rozpočtování (Planning, Programming and Budgeting System, PPBS). Stál na šesti velice jednoduchých principech popsaných mimo jiné v How much is enough?:
1) rozhodnutí musí být založena na jasně vyjádřených kritériích národního zájmu, nikoli na kompromisech jednotlivých institucí, 2) potřeby a náklady musí být hodnoceny současně, 3) hlavní rozhodnutí musí být učiněna na základě volby mezi popsanými, vybalancovanými a dosažitelnými alternativami, 4) ministr obrany musí mít analytický tým, který mu dodává relevantní data a objektivní přehled, 5) víceletost a finanční plán musí projektovat důsledky současných rozhodnutí pro budoucnost, 6) otevřené a jasné analýzy, ke kterým mají přístup všichni, musí být základem všech hlavních rozhodnutí.
Mizí odborníci
V těchto bodech se přechází od čistě politického k expertnímu a tato symbióza je klíčová a zároveň složitá v naplňování. Rozhodnutí musí být metodická, nikoli založena na pocitech a ostrých loktech jednotlivých složek. Zatím posledním pokusem použít analýzu a jasné metodiky pro řízení byla Bílá kniha o obraně, kterou vláda schválila v roce 2011. Po nástupu současného vedení ministerstva bylo mnoho nastartovaných opatření shozeno ze stolu a bez hlubší analýzy provedeny kroky, které opět vrátily klíčové plánovací procesy do zmatku. To se dá snadno prokázat na datech z rozpočtu a státních závěrečných účtů i na pomalé a nedostatečné modernizaci sil. Ostatně hodnocení aliance z letošního jara, ze kterého vyplývá, že se Česká republika propadla na chvost NATO nejenom ve výdajích vztažených k HDP, ale i v investicích (sic!), je dostatečným důkazem neblahého stavu.
Obávám se však, že i správná politická rozhodnutí nevyhnutelně narazí na neradostnou realitu, která je dána dlouhodobým rozvalem obranného systému jako celku. Tento rozval, který se dá dobře ukázat na oblasti akvizic, je dán řadou faktorů, přičemž neustálé změny jsou jednou z příčin. Další je to, co jeden moudrý muž nazval „protikorupčním klišé“, kdy v rámci jakéhosi tažení proti korupci (všichni jsou zločinci) je vše svázáno tolika překážkami, nesmysly a hurá policejními akcemi, že se nakupuje jen těžko, a hlavně málokdo má odvahu se pod něco podepsat.
Dlouhodobě závažnější je ovšem odliv odborníků, z nichž mnozí dosáhli důchodového věku a odcházejí, přičemž mladí se do akvizičních úřadů – zcela nesmyslně zařazených a svázaných zákonem o státní službě – nehlásí (a když už se někdo hledá, jsou to právníci, což nejsou nejlepší nákupčí). To se netýká jen akvizic. Z armády mizí i lidé, kteří by měli zkušenosti nejenom s velkými přezbrojovacími projekty, ale i s činnostmi, jako je strategické plánování, vytváření scénářů, mobilizace státu.
V tuto chvíli není problém – jak občas lidově zaznívá – v tom, že je nedostatek bojovníků, jako že má armáda podhodnocenou logistiku, takže byť jsou jednotlivé části armády nasaditelné, už nejsou udržitelné.