Může být správní soud efektivní?

Dlouho se tvrdilo, že správní soudce musí co nejlépe sloužit zákonodárci, a mnozí jsou o tom stále hluboce přesvědčeni, ačkoli mnohé se změnilo. Správní soudnictví v současnosti – a to nejenom u nás – aktivním výkladem příliš často dotváří právní normy, což způsobuje obtíže.

Správní předpisy se totiž mění tak dynamicky, že lze hovořit o legislativní vzteklině. Soudci se s tím odhodlaně potýkají, zároveň však někdy přilévají olej do ohně judikatorními rozkoly a odklony. Je proto dobře, že Tomáš Rychlý možná trochu provokativně napsal, že je načase přivřít dveře soudního přezkumu.

Jak známo, správních soudců není u nás absolutní nedostatek. Ve srovnání s tím, co známe ze zahraničí, však věnují některým věcem více pozornosti, než je třeba. Historické rozdíly se ve správním soudnictví již tolik neprojevují jako v minulosti, takže lze lépe srovnávat. Stojí proto za zmínku, že například v Anglii a Walesu je pravidelných správních soudců ještě méně než u nás a ani po brexitu jim určitě práce neubude. Avšak průměrná délka řízení se u prvoinstančního centralizovaného Správního soudu postupně zkracuje. I s přihlédnutím k celkové době řízení při použití opravných prostředků lze říci, že v Anglii se správní spory řeší v průměru dvojnásobně rychleji než u nás.

Klíčovým parametrem efektivnosti soudního přezkumu není pochopitelně jen rychlost nebo pomalost řízení, natož pak rychlost průměrná. Přivírat dveře soudů lze mnoha způsoby a jen některé z nich jsou vhodné, má-li být zachován nutný standard ochrany subjektivních práv.

Před 15 lety například náš zákonodárce přivřel dveře Nejvyššího správního soudu v azylové agendě. Dobře však víme, že tím soudcům práce neubylo a doba řízení se nezkrátila.

Dvojhlavá saň

Již zhruba dva roky odborná veřejnost sleduje pokus vytvarovat pro řízení u Nejvyššího správního soudu filtr nazývaný přijatelnost. Zatímco nepřípustnost kasační stížnosti je u nás chápána tak, že striktně vyplývá ze zákonem stanovených důvodů, v případě hodnocení přijatelnosti je dán soudci poměrně široký prostor k uvážení. Soudce si musí rychle učinit názor na podstatu stížnosti, aby ji přijal nebo nepřijal.

Přijatelných, avšak v konečném výsledku pro stěžovatele neúspěšných návrhů má být totiž velmi málo, protože platí, že vyšší soudce má přijmout jen takovou stížnost, o níž efektivně rozhodne.

Náš kvazidvoustupňový model správního soudnictví, který je poměrně důsledně postaven jako model kasační, je výsledkem kompromisu, kterému se před téměř dvaceti lety začalo říkat dvojhlavá saň. Toto označení naznačovalo jak nedůvěru vůči kvalitě určitých správních rozhodnutí, tak vůči kvalitě rozhodování ve správních agendách u krajských soudů, jejichž správní úseky se leckde vytvářely z bodu nula.

Jenomže i v současnosti podrobná analýza rozsudků Nejvyššího správního soudu ukazuje, jak mnoho prostoru a času spotřebovávají jemnosti a zbytečné podrobnosti, které v podstatě jen edukují soudce nižších soudů a odvádějí pozornost od podstaty sporu. Toto filigránství, které možná bylo zpočátku užitečné, dnes vyvolává rozpaky.

Mistrovství zdrženlivosti

Naše správní soudnictví si v míře nikoli nezbytné samo vytváří problémy, které lze eliminovat pevně nastavenými procesními pravidly, nikoli soudní praxí. V odborné literatuře se v této souvislosti setkáváme s názory, že do stavu přeregulovanosti veřejné správy vnášejí správní soudy občas více nejistoty než jistoty. Přijmeme-li tuto argumentaci, měli by soudci ve vyšším postavení projevovat především mistrovství zdrženlivosti tam, kde je právní jistota užitečnější než snaha o perfekcionismus.

Abych byl dobře pochopen, dodávám, že zákonnost a bezvadnost správního aktu jsou dvě rozdílné kategorie. Přitom dokonalost správního aktu je jen něčím iluzorním, zatímco zatížení správní justice je hmatatelné a způsobené často i stavem judikatury.

Soudní řád správní 2.0, tedy skutečná a vskutku promyšlená inovace organizační a procesní úpravy našeho správního soudnictví je legislativním úkolem, který by neměl být odkládán, nechceme-li rezignovat na efektivnost soudní ochrany v oblasti veřejné správy.

Přivírat dveře soudů lze mnoha způsoby a jen některé z nich jsou vhodné, má-li být zachován nutný standard ochrany subjektivních práv

Komentář je reakcí autora na článek „Nejvyšší správní soud bez filtru“soudce Nejvyššího správního soudu Tomáše Rychlého, který vyšel v LN 3. ledna 2020. Článek byl taktéž zveřejněn na www.lidovky.cz.