Švehlova ústava
Před sto lety – 29. února 1920 – byla přijata ústava první Československé republiky
Prvorepubliková ústava se zrodila z ducha kompromisu českých a slovenských politických sil zastoupených v Revolučním národním shromáždění. Přestože její autoři většinu sporných otázek odsunuli stranou, obsahovala ústava celou řadu převratných demokratických novinek, například volební právo žen. Na počátku 90. let inspirovala tvůrce současné české ústavy.
Když byla 29. února 1920 ve 3 hodiny 35 minut ráno po dvoudenním jednání přijata ústavní listina Československé republiky a spolu s ní i další zákony tvořící ústavní základy samostatného Československa, vládla v Revolučním národním shromáždění euforická nálada. Předseda sněmovny, sociální demokrat František Tomášek, její přijetí označil za dokončení díla započatého 28. října 1918 a Československou republiku pozdravil sokolským „Nazdar!“. Poslanci odpověděli bouřlivým potleskem. Následovaly národní hymny Kde domov můj? a Nad Tatrou sa blýska. Levicoví poslanci pak přidali i Rudý prapor. Ozvalo se i volání „Ať žije prezident Masaryk!“, kterému poté poslanci provolali slávu! Mimopražské poslance pak z Malostranského náměstí rozvezli speciálně přistavené tramvaje k nádražím na vlak.
Nespokojenci
Ne všichni však sdíleli slavnostní náladu. Básník a poslanec pravicové a nacionalistické národní demokracie Viktor Dyk byl pobouřen, že se v Národním shromáždění zpívá píseň francouzských komunardů, a ze sálu odešel. Již předtím jednání o ústavě opustil i Karel Kramář, jenž neunesl vládou prosazené znění jazykového zákona, které pokládal za prohru jazykových práv českého národa. Ústava byla „dělána nesvědomitě“, je výsledkem dohody koalice agrárníků a sociálních demokratů s klerikály, a proto za ni národní demokracie odmítá odpovědnost, prohlásil téhož dne odpoledne na shromáždění v Měšťanské besedě Viktor Dyk. a to se ukázalo jako její největší devíza v celém meziválečném období. Potvrdila pojetí unitárního, jednotného československého státu, kde nebylo místo pro uplatnění slovenské autonomie. Autonomie byla přislíbena jen „samosprávnému území Podkarpatské Rusi“, a to ještě s odkazem na Malou saintgermainskou smlouvu. Na to navazovala koncepce jednotného československého politického národa (označovaná i jako koncepce čechoslovakismu), která se projevila jak v preambuli, tak v pojetí „oficiálního“, státního československého jazyka a jednotných ústředních ústavních orgánů.
Klub slovenských poslanců toto řešení velkou většinou podpořil, nicméně zároveň upozornil na to, že požadavek autonomie, spojovaný symbolicky i s Pittsburskou dohodou, má pro slovenskou společnost velkou váhu. Zástupce klubu Ivan Markovič při projednání ústavní listiny naznačil, že je možné se k autonomii po čase, například za deset let, vrátit, ale v situaci počátku 20. let není na pořadu dne.
Problém menšinových práv
Na pojetí československého politického národa v ústavě navazovala menšinová práva, opět v odkazu zejména na mezinárodní závazky přijaté na pařížské mírové konferenci. Československá úprava menšinových práv patřila ve srovnání s dalšími státy regionu k nejrozsáhlejším a československá vláda jejich plněním hodlala posílit mezinárodní postavení státu, což vynikne zejména ve srovnání s Polskem. Problémem ale bylo, že zejména práva obsažená v rámcovém jazykovém zákoně závisela na prováděcích předpisech, na úspěchu správní reformy, ale zejména na skutečné akceptaci státu ze strany menšin. Zejména němečtí političtí reprezentanti, argumentujících „vnucenou“ústavou, přijatou nevoleným parlamentem bez zástupců národních menšin, a na ně reagující čeští nacionalisté však nepředstavovali pro uplatnění menšinových práv nejslibnější začátek.
Při projednávání této části ústavy se projevilo, že hlavní pozornost byla věnována česko-německým vztahům a menšinová otázka byla i v parlamentní debatě posuzována prizmatem jejich dosavadní složité historie. Hlavně díky slovenským poslancům se podařilo upozornit i na problematiku maďarské menšiny a zapomenout nelze ani na menšinu polskou, související se stále nedořešenými hraničními otázkami na Těšínsku, Oravě a Spiši.
V částech věnovaných dvoukomorovému parlamentu, vládní a výkonné moci, moci soudní a zejména občanským právům se ústavní listina stala liberálnědemokratickým základem celého meziválečného období, i když i zde bylo nutné naplnit literu ústavy skutečně demokratickým obsahem. Proto byla velká pozornost věnována zejména volebním předpisům. Právě volby do Národního shromáždění měly nejen ustavit příslušné ústavní orgány, ale řešit i zapojení menšin do státního života a dát prostor voličům, aby rozhodli o některých otázkách, o nichž se vedly v letech 1918–1920 politické spory. Ostatně vláda již na svém prvním zasedání po přijetí ústavy rozhodla o termínu konání voleb v polovině dubna. Již brzy se však mělo ukázat, že přijatý systém tzv. vázaných kandidátních listin bude tyto předpoklady limitovat a zejména že posílí již tak významnou roli politických stran nucených kvůli poměrnému systému tvořit různobarevné koalice. Parlamentní demokracie zakotvená v ústavě pak byla ohrožována zejména tendencemi k větší roli vlády, včetně obcházení parlamentu tzv. zmocňovacím zákonodárstvím.
Otec ústavy
Vzhledem k tomu, že příprava ústavy probíhala ve spolupráci vlády a ústavního výboru parlamentu, jednalo se o výsledek politických kompromisů hlavních českých politických stran. Jeho dosažení se ale nerodilo lehce a přípravu ústavy ovlivnil vznik koaliční vlády Vlastimila Tusara v červenci 1919, v níž již nebyla zastoupena národní demokracie ani lidovci. I když zejména národní demokraté zvolili konfrontační strategii a přípravu ústavy a její obsah (vázané kandidátky, menšinová práva a župní zřízení) kritizovali, nakonec se i díky ministrovi vnitra Antonínu Švehlovi, ale také premiéru Tusarovi a prezidentu Masarykovi podařilo udržet původní představu, že ústava by měla být výrazem celonárodní shody na ústavních základech československého státu.
Pokud bychom však hledali skutečného „politického otce“ústavy, je jím jednoznačně Švehla, a to i proto, že ústavní problematiku politicky zaštiťoval již od léta 1917. Byl to on, kdo sjednal rozhodující politické kompromisy v lednu a únoru 1920, a podle Ferdinanda Peroutky to byl spiritus agens jednání o ústavě, při nichž „osvědčil (...) pracovitost, která překvapovala i imponovala“. Švehla a předseda ústavního výboru Alfred Meissner pak byli podle Peroutky „politickými tvůrci ústavy“, neboť spolu uzavřeli „vřelý spolek zejména ku prosazení vázaných kandidátních listin“. Švehly si vážil i právník profesor František Weyr. Ten na něm obdivoval jak politické kvality, tak „šikovnost a bystrost, kterou, ač sám nebyl právníkem, řešil některé odborné otázky legislativní“. Je historickým paradoxem, že pro nemoc nebyl Švehla samotnému přijetí ústavy přítomen.
Politické kompromisy se nicméně projevily i v obsahu ústavy, a to jak v podobě dvoukomorového parlamentu, vztahu prezidenta a vlády, ve spíše omezeném referendu, tak i v podobě občanských práv. Některé otázky, jako vztah prezidenta republiky k vládě a Národnímu shromáždění, byly projednány již v květnu 1919 v rámci novely prozatímní ústavy. Prozatímní ústava původně z prezidenta udělala spíše jen ceremoniální hlavu státu se slabými pravomocemi. Jednoznačným vítězem následných debat o změně postavení prezidenta byl T. G. Masaryk, a to s vydatnou pomocí Švehly. Možností vládu a její jednotlivé členy jmenovat a odvolávat došlo k posílení postavení prezidenta, který již tak měl v české společnosti větší vliv, než odpovídalo ústavnímu vymezení. Při vlastním projednání ústavy se ještě Masarykovi podařilo prosadit, aby věk pro prezidenta byl stanoven jen na 35 let (i když bylo původně navrhováno 45), aby se jeho nástupcem mohl stát Edvard Beneš, který tohoto věku dosáhl teprve o rok dříve.
Zajímavá byla i debata o tom, zda jedno-, či dvoukomorový parlament. Jak odborné, tak politické argumenty se poměrně jednoznačně klonily k dvoukomorovému parlamentu a tím i Senátu jako pojistce a korektivu dolní komory. Z diskuse tak odešla poražena nejsilnější vládní strana – sociální demokracie –, která Senát odmítala. Podařilo se jí ale Senát politicky paralyzovat tím, že z něj učinila téměř zrcadlový obraz dolní komory.
Další sporná otázka, odluka státu a církve, byla raději z textu ústavy úplně vypuštěna. Radikalismus prvních měsíců po vzniku samostatného státu již poněkud opadl a opatření nešlo prosadit přes odpor lidovců a velké části Slováků. Naopak tlak některých politiků na odstranění principu rovnoprávnosti mužů a žen nakonec neuspěl, a ústavní listina tak v této otázce do značné míry naplnila Masarykův návrh obsažený v tzv. Washingtonské deklaraci.
Stabilizující faktor
Přes kompromisy doprovázející její přípravu šlo o moderní ústavu, inspirovanou především americkým, francouzským, anglickým a rakouským ústavním vývojem. Jak uvádí Bohumil Baxa, jinak kritik přípravy ústavy, i pro oblast ústavy platilo na počátku existence československého státu heslo „odrakouštit se“. Její úroveň byla vysoká i díky středoevropské právní kultuře, kterou projevil expert ministerstva vnitra profesor Jiří Hoetzel či členové ústavního výboru Revolučního národního shromáždění. Mezi nimi vynikali předseda výboru Alfred Meissner, František Weyr či generální zpravodaj ústavní listiny Václav Bouček, který v březnu 1919 přišel i s vlastním, radikálním návrhem ústavy, požadujícím referendum a široce pojatá občanská práva.
Ústava byla tzv. polylegální, neboť se nejednalo jen o vlastní ústavní listinu, ale i o zákon o svobodě osobní a domovní a zákon jazykový, které byly výslovně prohlášeny za součást listiny. Ústavu v širším smyslu tvořily i další, s ústavou projednávané zákony, zejména o župním zřízení, volební řád, zákon o pravomocech a složení Senátu či zákony o volebním a Ústavním soudu. Projevilo se i pojetí ústavy jako rigidní, neboť k její změně bylo třeba třípětinové většiny všech členů v každé sněmovně. S tím souvisel vznik Ústavního soudu, kdy pomyslný souboj s Rakouskem o středoevropského šampiona ústavního soudnictví obsahově vyzníval pro úpravu československou. Nejen v případě Ústavního soudu, ale řady dalších částí ústavní listiny však záleželo na tom, jak budou skutečně naplněny či provedeny dalšími právními předpisy. Příběh československé ústavy z roku 1920 bouřlivým projednáváním neskončil, ale začal. Trval nakonec 28 let. Když však byla po únoru 1948 nahrazena tzv. Ústavou 9. května, platila již jen formálně.
Celkově lze však ústavní listinu z roku 1920 hodnotit jako stabilizující a demokratizační faktor ve vývoji samostatného Československa. Přestože se řada částí ústavy v praxi prosadila jen částečně či byla obcházena, přece jen ústava až do roku 1938 zaručovala alespoň minimální standardy parlamentní demokracie a ochrany základních občanských práv. I proto se v roce 1992 stala jedním z východisek pro novou ústavu samostatné České republiky.
Československá úprava menšinových práv patřila ve srovnání s dalšími státy regionu k nejrozsáhlejším a vláda jejich plněním hodlala posílit mezinárodní postavení státu
Při vlastním projednání ústavy se ještě Masarykovi podařilo prosadit, aby věk pro prezidenta byl stanoven jen na 35 let, aby se jeho nástupcem mohl stát Edvard Beneš
Autor (* 1967) je profesorem a děkanem Právnické fakulty UK