Opdel nye afgifter til landbruget i to
Kan en drivhusgasafgift på landbruget sikre en omkostningseffektiv omstilling, uden at landbruget lider store tab og går fallit?
Et politisk flertal har aftalt at indføre en drivhusgasafgift på landbruget, og til efteråret vil et ekspertudvalg komme med bud på, hvordan det kan gøres.
En bekymring er, at en drivhusgasafgift på landbruget vil tage resurser fra de landbrugere, der skal gennemføre den grønne omstilling, og at det kan føre til tab og fallitter i landbruget og tab for landbrugets långivere. Hensynet til disse bekymringer taler for at begraense drivhusgasafgiftens økonomiske belastning gennem en reduceret afgiftssats i forhold til drivhusgasafgiften i andre dele af samfundet.
Omvendt taler Klimarådet, De Økonomiske Råd (DØR) og andre for en afgiftssats svarende til den i resten af samfundet – for at give landbruget de samme incitamenter til en omkostningseffektiv klimaomstilling som i resten af samfundet.
Idéen med en drivhusgasafgift er, at det giver et incitament til at reducere alle de udledninger, som kan reduceres billigere end afgiftssatsen. Udledninger, som det er dyrere at reducere, vil ikke blive reduceret. Derved sikrer man, at de billigste reduktioner gennemføres, og det er også billigst for samfundet som helhed.
Maengden af tekniske løsninger, som umiddelbart kan tages ned fra hylden, er begraensede. Der er derfor behov for både strukturomstilling og nye teknologier. Begge dele fremmes med en afgift: Hvis det koster at udlede drivhusgasser, skabes incitamenter til både teknologisk udvikling og strukturaendringer for at reducere udledningerne.
Men det er klart, som Klimarådets analyse tidligere på året også har vist, at det vil føre til en økonomisk belastning af landbruget. Spørgsmålet er derfor, om det er muligt at forene hensynet til tilstraekkelige incitamenter og hensynet til at begraense den økonomiske belastning. Det er det, hvis man er villig til at åbne statskassen.
Et forslag til at forene de to hensyn kunne starte med at opdele afgiftsbetalingen i to dele: en basisafgift af landbrugets drivhusgasudledning opgjort, året før en afgift annonceres, og en marginalafgift på de yderligere udledninger – eller marginalafgiftsfradrag for de reduktioner – der er foretaget siden da.
Hvis et landbrug f.eks. udleder
100 tons CO2e, året før afgiften indføres, og det første år med afgiften har reduceret udledningen til 90 tons, vil landbrugeren det første år skulle betale basisafgift af de 100 tons fratrukket marginalafgiften af de 10 tons, som udledningen er reduceret med. Et regneeksempel kan illustrere det.
Hvis basisafgiften beregnes med en reduceret afgiftssats (f.eks. kun 200 kr./ton), mens marginalafgiften beregnes med en høj afgiftssats svarende til afgiftssatsen i resten af samfundet (f.eks. 1.000 kr./ ton), vil den samlede afgift blive 100 ton * 200 kr./ton minus 10 ton * 1.000 kr./ton. Altså 10.000 kr. mod 90.000 kr., hvis der ikke var rabat på basisafgiften.
Med denne model vil de reduktioner, der foretages efter afgiftens indførsel, give en afgiftsrabat med den høje sats, og derfor vil landbrugeren få samme incitament til at gennemføre omstilling som med en ren drivhusgasafgift – svarende til den, som Klimarådet og DØR har foreslået. Men samtidig reduceres landbrugerens økonomiske belastning, fordi afgiftsbetalingen i startåret (basisafgiften) sker til en reduceret sats.
Når basisafgiften beregnes med en lav sats, og marginalafgiften beregnes med en høj sats, bliver den samlede afgiftsbetaling mindre end ved en ren drivhusgasafgift, der rammer den fulde udledning. Dermed bliver landbrugernes indkomst og ejendomsvaerditab mindre, og det gør de tab, landbrugets långivere risikerer, også.
Det er vigtigt, at satsreduktionen for basisafgiften har en udløbsdato, så den samlede afgiftsbetaling på et tidspunkt kommer til at svare til en ren drivhusgasafgift. Men overgangsperioden kan vaere lang, og overgangen kan ske på et tidspunkt, hvor de fleste landbrugs drivhusgasudledninger er reduceret så meget, at deres afgiftsbelastning under alle omstaendigheder er begraenset.
Hvis basisafgiftssatsen er staerkt reduceret i starten, vil den samlede afgiftsbetaling vaere begraenset til at begynde med. Det vil den kunne blive ved med at vaere, selv om basisafgiftssatsen stiger over tid – blot dette sker, i takt med at landbrugets udledninger falder.
Men giver den foreslåede model omkostningseffektive incitamenter? Ja, det gør den. Så laenge den enkelte landbrugers betaling af basisafgift ikke afhaenger af drivhusgasudledningerne efter afgiftens indførsel.
Det afgørende for omkostningseffektiviteten er, at landbrugeren opnår en afgiftsbesparelse netop svarende til den høje sats, når udledningen er reduceret (og omvendt også en afgiftsstigning svarende til denne høje sats, hvis udledningen er forøget). Netop dette incitament giver marginalafgiften, når den beregnes med den høje afgiftssats.
Dette incitament påvirkes ikke af en reduceret basisafgiftsbetaling – blot reduktionen ikke afhaenger af størrelsen af udledningerne fra landbrugsbedriften i årene efter afgiftens indførsel.
Med denne model gives landbruget fuldt incitament til at gennemføre
Professor, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet
Professor, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet
Hvis man politisk ønsker en ligelig fordeling mellem driftsformer, kan det tale for en kortere periode med rabat
klimareduktioner med det samme, og det er godt for samfundsøkonomien. Samtidig kan den økonomiske belastning, landbruget påføres, reduceres lige så meget og i lige så lang tid, som man ønsker det, gennem en reduceret basisafgift. Afgiftsrabat er ikke gratis, for de midler, der bruges, kunne i stedet gå til sygehuse, folkepension eller til at lette andre skatter. Så her er tale om en fordelingsafvejning, som de politiske beslutningstagere må foretage.
Modellen giver betydelige frihedsgrader i forhold til omfordeling – både mellem landbrug og det øvrige samfund og landbrug imellem.
Tager vi fordelingsaspektet i forhold til det øvrige samfund først, så er det selvsagt niveauet af basisafgiften i forhold til marginalafgiften, som er vigtigt for den fordeling. Jo lavere basisafgift, jo dyrere for resten af samfundet. Er der et politisk ønske om en så stor rabat, at klimavenlige landbrugere skal have udbetalt negativ afgift, kan dette formodentligt gøres uden at komme i konflikt med EU’s statsstøtteregler ved at finansiere rabatten over EU’s hektartilskud.
En lang periode med afgiftsrabat betyder ligeledes en mindre økonomisk belastning af landbruget, men også at det bliver dyrere for resten af samfundet at nå de klimapolitiske målsaetninger.
Hvis man politisk ønsker en ligelig fordeling mellem driftsformer, kan det tale for en kortere periode med rabat: Skal incitamentet virke, skal afgiftsrabatten nemlig bibeholdes ved omlaegning til en anden driftsform. Så hvis f.eks. en malkekvaegsbedrift omlaegges til en plantebedrift, vil man få en plantebedrift med mere favorable vilkår end andre plantebedrifter, så laenge der gives rabat. Det kan synes unfair – men det er en politisk prioritering.
Endelig kommer fairnessbetragtningen ind i forbindelse med fastlaeggelse af basisårets udledninger. Benytter man en bedrifts faktiske udledninger året før aftalens indgåelse, dvs. hvis den vedtages her i 2023, så vil man benytte 2022, så vil de, som allerede er begyndt at reducere deres udledninger, ikke blive stillet ligeså favorabelt som dem, der endnu ikke er begyndt. Alternativt kan man benytte standardsatser eller best practise-satser.
Hvordan man praecist fastsaetter udledningen i basisåret, er som sådan underordnet for incitamentet – men er vigtigt for fordelingen mellem landbrugere. Det vaesentlige er dog, at man bruger et basisår inden afgiftens vedtagelse, så man undgår strategiske handlinger for at få så høj en udledning som muligt i basisåret.