La JCE, las inauguraciones y el derecho

En las últimas semanas ha ocupado un lugar importante en la agenda del debate público el tema de la inauguración de obras por parte del gobierno en un contexto de campaña electoral. Una instancia formal presentada por el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) ante la Junta Central Electoral JCE), el pasado 30 de enero, ha contribuido de manera especial a mantener la discusión. Mediante esa instancia se solicita al órgano responsable de organizar y dirigir las elecciones, que disponga la “prohibición formal de actos inaugurales de campaña del gobierno, como lo establece el Párrafo VI del artículo 210 de la Ley 20-23.”

¿Es consistente con el contenido del texto legal referido, el pedimento formulado a la JCE por parte del PLD? Una reflexión sobre esta cuestión es el objeto de los siguientes párrafos.

En su parte capital, el artículo 210 de la 20-23 está dedicado a prohibir ciertos contenidos en la “publicidad de los actos de gobierno, nacional o municipal”, durante la campaña electoral. Por su parte, el párrafo vi) del mismo artículo prohíbe “durante los cuarenta (40) días anteriores a la fecha fijada para la celebración de los comicios municipales y sesenta (60) días anteriores a la fecha fijada para la celebración de los comicios presidenciales y congresuales, la realización de actos inaugurales de obras públicas por el Gobierno central y las alcaldías.”

Para algunos intérpretes, el texto citado debe ser entendido como una prohibición al gobierno central de realizar actos de inauguración de obras, incluso en el marco de la campaña para las elecciones municipales. Esta es, sin embargo, una lectura que no se compadece con la literalidad del texto bajo análisis, ni con una interpretación sistemática del mismo.

Analizado en su sentido literal, basta con decir que la delimitación temporal de la prohibición, que opera durante los 40 días anteriores a la fecha de las elecciones, para el caso de las municipales, y durante los 60 días previos a la fecha de las presidenciales y legislativas, desautoriza la interpretación indicada en el párrafo anterior. La misma tampoco es consistente si la cuestión se analiza desde la óptica de la intención del legislador: si el legislador hubiera querido que la prohibición de actos inaugurales del gobierno central iniciara conjuntamente con la prohibición de esos actos en las alcaldías, habría sido suficiente con prohibir “durante los cuarenta (40) días anteriores a la fecha fijada para la celebración de los comicios municipales la realización de actos inaugurales de obras públicas, tanto por el Gobierno central y las alcaldías.” El resto del texto saldría sobrando. Pero el legislador quiso establecer momentos distintos para el inicio de la prohibición en cuestión.

Visto desde una interpretación sistemática -en el sentido de analizar cada disposición normativa como parte de un sistema mayor al cual contribuye a dotar de sentido-, la diferenciación de los tiempos de la prohibición entre el ámbito de las elecciones municipales y legislativas guarda coherencia con las previsiones constitucionales y legales relativas a: I) la separación de las elecciones municipales de las presidenciales y legislativas y, II) el régimen jurídico de las proclamas que marcan el inicio de las campañas electorales, así como la apertura y conclusión de todo el proceso. Veamos esto en detalle.

El artículo 209 de la Constitución dispone, entre otras cosas, que las elecciones para elegir “al presidente y vicepresidente de la República, a los representantes legislativos, a las autoridades municipales y a los demás funcionarios o representantes electivos” se celebrarán “de modo separado e independiente.” En consecuencia, con esto, prevé que las elecciones para elegir al “presidente, vicepresidente y representantes legislativos y parlamentarios de organismos internacionales” se celebrará “el tercer domingo del mes de mayo y las de las autoridades municipales, el tercer domingo del mes de febrero.” Una perturbadora separación por solo meses.

Como un momento de la organización del proceso electoral, la parte capital del artículo 97 de la ley 20-23 manda que toda elección esté precedida “de una proclama que dictara y hará publicar la Junta Central Electoral.” El párrafo I) del mismo artículo prevé el contenido de la misma, mientras que su párrafo II) establece que “la proclama mediante la cual se dispone el inicio de la campaña para las elecciones deberá ser publicada a más tardar setenta (70) días antes de la fecha en que deba celebrarse.” La proclama es el acto que enmarca la apertura y la conclusión de todo el proceso (artículo 164 de la Ley 20-23).

Finalmente, el artículo 165.1 de la Ley 20-23 prevé lo relativo a la apertura y cierre de la campaña electoral en los siguientes términos: “El período de campaña se entenderá abierto desde el día en que se emita la proclama por parte de la Junta Central Electoral, y concluirá a las doce de la noche del jueves inmediatamente anterior al día de las elecciones.”

En otras palabras, para el caso de las elecciones municipales, por aplicación combinada de los artículos 209 constitucional, 97, párrafo II) y 165.1 de la Ley 20-23, la proclama que marca el inicio de la campaña para la promoción de los candidatos en este nivel de elección debe producirse, a más tardar, 70 días antes del tercer domingo de febrero de cada cuatro años. Es en consideración de esos tiempos que el párrafo VI) del artículo 210 prevé la prohibición de inauguraciones por parte de las alcaldías, durante los 40 días anteriores al tercer domingo de febrero. Como se aprecia, la prohibición solo cubre una parte del período de la campaña en este nivel.

Por las mismas razones, y en virtud de las mismas disposiciones normativas, la proclama que marca el inicio de la campaña para la promoción de los candidatos a la presidencia y a las cámaras legislativas, debe producirse, a más tardar, 70 días antes del tercer domingo de mayo de cada cuatro años. Es también en consideración de estos tiempos, que el párrafo VI) del artículo 210 de la Ley 2023 prohíbe la realización de actos inaugurales de obras públicas 60 días antes del tercer domingo de mayo, no 40 días antes del tercer domingo de febrero, como pretende la antes referida.

El legislador pudo, en vez de ceñirse a la lógica de la separación de las elecciones, y de los plazos que enmarcan la campaña electoral en cada nivel de elección, haber considerado los criterios de equidad y transparencia entre todos los candidatos al momento de establecer la prohibición de las inauguraciones de obras públicas, para prevenir de ese modo que el uso de recursos públicos favoreciera más a los candidatos oficialistas, pero no lo hizo.

Hay quienes sostienen que la facultad reglamentaria de la JCE le permite reconducir el sentido del párrafo VI) del artículo 2010. Esto equivaldría a un ejercicio de modificación de la Ley por vía reglamentaria, lo cual es contrario al ordenamiento constitucional.

Esta reflexión importa, entre otras cosas, porque ya se han hecho sentir algunas voces poniendo en entredicho la legitimidad de la JCE por no haber tomado medias para prohibir unas actuaciones que la Ley le impide prohibir. No se puede responsabilizar a la Junta por las insuficiencias de la legislación.

Visto desde una interpretación sistemática, la diferenciación de los tiempos de la prohibición entre el ámbito de las elecciones municipales y legislativas guarda coherencia con las previsiones constitucionales y legales relativas a: I) la separación de las elecciones municipales de las presidenciales y legislativas y, II) el régimen jurídico de las proclamas que marcan el inicio de las campañas electorales, así como la apertura y conclusión de todo el proceso.

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