La reforma despacito y por pedacitos
El país tiene un innegable problema fiscal y de deuda. No estamos en medio de una crisis ni al borde de ella, y todavía hay tiempo para corregir rumbo, pero el espacio para hacerlo de una forma poco dolorosa es cada vez más estrecho.
El peso de la deuda Las cifras son claras. Por espacio de 9 años, desde 2008 hasta 2016, el valor promedio anual del déficit del Gobierno Central ha sido de casi 70 mil millones de pesos, lo cual fue equivalente a cerca del 3% del Producto Interno Bruto (PIB) de cada año. Una estrecha base tributaria, elevadas tasas de incumplimiento tributario, el subsidio a la electricidad, y muchas rigideces en el gasto, algunas legítimas y otras poco legítimas, como el gasto clientelar, son algunas de las causas de ese déficit.
El financiamiento de ese déficit ha implicado un intenso incremento en el endeudamiento público. En ese periodo, la deuda pública total, sin contar la del Banco Central, creció en más de 19 mil millones de dólares, a ritmo de más de 2,100 millones de dólares por año, pasando desde el equivalente a 17% del PIB hasta 37%. Hay que reconocer que esto no fue un fenómeno que sólo sucedió en la República Dominicana. La mayoría de los países en la región registraron un crecimiento importante en el nivel de sus deudas públicas. Pero probablemente en no muchos creció tanto.
Por otra parte, el esfuerzo fiscal para pagar esa deuda ha ido creciendo de forma sostenida y ya está estrangulando las finanzas públicas. Entre 2008 y 2016, el pago por intereses sobre la deuda pública creció desde 21 mil millones de pesos hasta 91 mil millones, y el pago por amortización de capital pasó desde 36 mil millones de pesos hasta 99 mil millones. En total, la carga de la deuda creció desde 57 mil millones, o el 20% de los gastos totales (sin incluir intereses) hasta 190 mil millones, o el 40% de los gastos.
Sólo en intereses, el año pasado el gobierno pagó el equivalente al 20% de las recaudaciones de impuestos, comparado con menos de 9% en 2008. Cuando se considera también las amortizaciones de capital, el esfuerzo pasó desde 24% de los ingresos tributarios, hasta 42%. En otras palabras, de cada 100 pesos de recaudación, el gobierno paga 42 pesos por obligaciones de la deuda pública.
Aunque minimicen el problema, todo eso las autoridades lo saben, y difícilmente no haya preocupación, por lo menos entre quienes manejan regularmente las cifras y están forzados a tomar decisiones cotidianamente en un marco de creciente estrechez.
El objetivo del llamado Pacto Fiscal es lograr una reforma profunda de la fiscalidad para darle un sentido de desarrollo de largo plazo. Pero la situación de la deuda y las crecientes restricciones le dan ahora un sentido de urgencia. Sin embargo, la debilidad política actual del gobierno, que ha perdido la iniciativa y se encuentra a la defensiva, y con éste, vale decir, el sistema político en su conjunto, ha bloqueado la posibilidad de llevar adelante ese diálogo.
Buscando recursos Voceros del gobierno dicen no ver la urgencia, pero con sus acciones expresan otra cosa. Al menos cuatro de ellas revelan que sienten la presión y que andan buscando recursos sin Pacto Fiscal.
La primera es haberse propuesto, por vía de mejoras en la gestión tributaria, elevar las recaudaciones en cerca de 11 mil millones de pesos, una cifra muy elevada que parece difícil lograr. La segunda es la anunciada intención de modificar la Ley de Capitalización del Banco Central. El objetivo presunto es reducir las contribuciones anuales del fisco a la capitalización del Banco Central. El tercero es la propuesta, aprobada ya en una de las cámaras legislativas, de introducir un nuevo impuesto a las telecomunicaciones con el objetivo de levantar recursos para financiar el Sistema Nacional de Atención a Emergencias y Seguridad. El cuarto es la propuesta de introducir un nuevo impuesto a las bebidas gaseosas y azucaradas.
Varias de las propuestas son muy atendibles. El fortalecimiento de la gestión tributaria para reducir el incumplimiento debe estar de manera permanente en la agenda y debe ser una pieza clave en una reforma profunda y de largo aliento.
Con respecto al Banco Central, parece que no queda otra opción más que aceptar que el fisco no tiene la capacidad de hacer los aportes anuales que inicialmen- te fueron considerados para liberar a esa institución de su enorme deuda (casi 475 mil millones de pesos o 13% del PIB). La pregunta sería, ¿en qué montos se establecerían las nuevas obligaciones? Hay un fuerte incentivo para reducir esas contribuciones a un nivel menor al que ha prevalecido. El problema de esto es que condenaría al país a años de elevadas tasas de interés reales, y a una menor inversión de la que sería posible alcanzar.
Por su parte, el financiamiento del sistema de emergencias debe ser de alta prioridad. La propuesta del impuesto, no obstante, revela que hubo improvisación fiscal y que el sistema fue lanzado sin evaluar adecuadamente sus costos y su financiamiento. Adicionalmente, es difícil que los demandantes de servicios de voz para llamadas a la República Dominicana desde el extranjero, incluyendo los dominicanos y las dominicanas residentes en el exterior, no terminen pagando los costos de esa carga. Además, es relevante recordar que se pretenden financiar el sistema en base a un impuesto a un servicio cuya demanda a largo plazo va en declive porque está siendo sustituida por los llamados servicios sobre IP (Internet). Eso eventualmente pondría en aprietos financieros al sistema.
Por último, es difícil objetar un impuesto a las gaseosas y bebidas azucaradas. Penaliza un bien con efectos de largo plazo nocivos para la salud y eleva las recaudaciones impositivas. Varios países han introducido este tipo de impuestos y en la República Dominicana ha estado en el debate técnico por algún tiempo.
La reforma despacito Pero independientemente de las valora- ciones que se puedan tener de una u otra iniciativa fiscal, es claro que el gobierno está fiscalmente entrampado y sin tracción política para cambiar la situación, y está procurando pellizcar recursos de donde sea políticamente posible para mantenerse a flote.
El mismo gobierno contribuyó a ello, no sólo porque no contuvo el déficit público oportunamente y de forma más decidida, sino también porque continuó reproduciendo prácticas en el manejo de los recursos públicos que están siendo frontalmente objetadas por la sociedad dominicana en la actualidad. El Estado en general y el gobierno en particular son hoy víctimas de sus propias prácticas, y con ello han victimizado a toda la sociedad.
El problema de caminar por esa senda de hacer la reforma despacito y por pedacitos es doble. Por un lado, no se discute la cuestión fiscal de forma integral. Esto hace que la probabilidad de terminar nueva vez con parches y soluciones parciales y sesgadas sea muy alta.
Es especialmente preocupante que no se discuta el tema del gasto, que es precisamente la fuente de la incapacidad política del gobierno para ejercer liderazgo y para sentarse a pactar, y que es donde reside el mayor poder del Estado porque con el dinero paga por los servicios públicos vitales que nadie más puede ofrecer.
Por otro lado, lo que se lograría es extremadamente limitado. Podrá servir al gobierno para seguir respirando y llegar a término, pero en lo fundamental no dará las respuestas que la sociedad demanda.
La reforma despacito y por pedacitos no funciona para la Nación. Es lo que siempre se ha hecho. Hay que ir por más, mucho más.