La propuesta presupuestaria para 2019
Este artículo ofrece una síntesis de los aspectos más destacados del proyecto de ley de Presupuesto General de Estado para 2019, con especial atención al presupuesto del Gobierno Central. Pone énfasis en cuatro aspectos: el tamaño del presupuesto; los ingresos, el déficit propuesto y el financiamiento; la dirección del gasto público (en qué se propone gastar); y la carga de la deuda.
El tamaño del presupuesto El proyecto de ley propone autorizar erogaciones al Gobierno Central por un monto total de 922 mil millones de pesos. Eso equivaldría a poco más del 21.3% del PIB. De ese total, 766 mil millones (el 83% de lo autorizado o 17.7% del PIB) serían para pagar gastos, incluyendo intereses de la deuda pública, y 156 mil millones para amortizar deudas vencidas (17% del total o 3.6% del PIB). El total de gastos (766 mil millones) implica un incremento de 76 mil millones (11%) respecto al total autorizado para 2018.
El proyecto solicita autorizar a las instituciones descentralizadas y autónomas a gastar hasta 151 mil millones de pesos. Hay que indicar que una parte muy importante de esos gastos se financia con aportes del Gobierno Central y otra con ingresos propios. Por eso, el gasto total del Estado propuesto para 2019 no es la suma de lo propuesto para el Gobierno Central y para las entidades autónomas y descentralizadas porque en esa suma habría doble contabilidad.
El gasto total consolidado del Gobierno Central, las entidades descentralizadas y autónomas, y las de la seguridad social sería de 820 mil millones de pesos, 87 mil millones más que lo autorizado para 2018, para un incremento de 12%.
Una meta de ingresos difícil de alcanzar El proyecto estima que los ingresos del Gobierno Central alcanzarán casi 690 mil millones, lo cual equivaldría al 16% del PIB, De esos, el gobierno estima que los ingresos por impuestos alcanzarán 639 mil millones (casi 93% del total), lo que equivaldría a 14.8% del PIB estimado para 2019. Esto es lo que se conoce como la presión tributaria. El resto de los ingresos (51 mil millones) provendrían de la venta de bienes y servicios (27 mil millones), venta de activos del Estado, donaciones y otros. La ley de presupuesto de 2018 estimó ingresos por un monto equivalente a 14.5% del PIB, lo cual supone que el gobierno espera que en 2019 se incrementen los ingresos tributarios en 0.3% del PIB.
Los ingresos tributarios estimados en el proyecto de ley crecerían en 76 mil millones de pesos respecto a los ingresos proyectados para 2018, para un incre- Con este presupuesto, algunas de las tendencias que han marcado los presupuestos anteriores se mantienen: el tamaño del presupuesto crece más o menos como lo hace la economía, sin mayores ajustes o sobresaltos, la inversión pública se mantiene restringida al 15% del PIB
mento de 13.6%. Estas cifras parecen demasiado optimistas, considerando que las estimaciones oficiales indican que el PIB nominal (PIB real más inflación) crecerá en 9.2%. Esto supondría que los ingresos por impuestos crecerán casi un 48% más que el PIB nominal. Si las recaudaciones crecieran como se proyecta que crezca la actividad económica en 2019, alcanzaría 614 mil millones, 25 mil millones menos que lo propuesto.
Una meta de déficit loable pero dudosa El gobierno se propone alcanzar un déficit de algo más de 75 mil millones de pesos, lo cual equivaldría al 1.7% del PIB. La meta para 2018 fue de 87 mil millones. Si ambas metas se cumplieran, cosa que está lejos de estar garantizada, la reducción sería de casi unos 12 mil millones o 0.5% del PIB. Sería la primera vez en cinco años que se propone reducir el déficit en una magnitud como esa. No es que la disminución propuesta sea una que se pueda calificar de drástica. Es más bien moderada. Sin embargo, es relevante por dos razones. Primero porque las metas se habían mantenido relativamente rígidas desde 2015 y la nueva podría implicar un cambio de rumbo. Segundo, porque hablaría de que el gobierno comparte la preocupación de la mayoría por la situación fiscal y de deuda, cuestión que se ha negado a reconocer públicamente, y está actuando en procura de contener el gasto.
Desafortunadamente, las leyes presu- puestarias no tienen la suficiente credibilidad como para confiar en que, una vez se convierta en ley, se cumplirán. Datos del Banco Central indican que entre 2013 y 2017, sólo en un año (2014) se observó el cumplimiento de la meta de déficit. En ese período, la desalineación promedio entre el déficit propuesto y el observado fue de más de 15 mil millones de pesos. En 2017 fue de 24,600 millones.
En el caso del presupuesto propuesto para 2019, hay al menos dos factores que conspiran contra el logro de la meta fiscal. El primero es que, como se discutió arriba, la meta de recaudación parece muy alta y difícil de lograr. Segundo, el precio del petróleo porque su incremento eleva el monto del subsidio a la energía. Es cierto que un mayor precio de los hidrocarburos incrementa las recaudaciones por el impuesto ad valorem a los combustibles. Pero lo hace a razón de unos 3,300 millones (66 millones de dólares) por cada 10 dólares de incremento. Esto es claramente insuficiente para compensar el incremento del subsidio resultante del mismo incremento en los precios. La propuesta presupuestaria de 2019 consigna transferencias totales a la CDEEE por unos 650 millones de dólares.
En este punto, el tema relevante es el precio del petróleo que el presupuesto asume. Llama la atención que mientras las autoridades utilizan proyecciones para 2019 que ubican el precio spot del WTI entre 60 y 63 dólares el barril, la Agencia de Información de Energía de Estados Unidos lo pronostica en 67 dólares y el Banco Mundial en 65 dólares.
Gasto con pocas cosas nuevas En 2019, el gasto corriente y en inversiones públicas del Gobierno Central tendrán proporciones similares a las consignadas en presupuestos anteriores. Se propone que las inversiones alcancen 121 mil millones de pesos, casi el 16% del gasto total y menos de 3% del PIB, y que el gasto corriente se lleve el resto. El presupuesto de 2018 estipulaba inversiones por 106 mil millones.
El gasto social crecerá menos que el gasto total en ese año, sólo un 6%, mientras que el gasto económico es que más va a aumentar (26%) debido a un fuerte incremento en el gasto en energía y transporte. Entre ambos recibirán más de 20 mil millones de pesos adicionales comparado con el presupuesto aprobado para 2018. Esto equivale a 0.4% del PIB. Presumiblemente, esto incluye el gasto en subsidio a la energía.
Los proyectos más destacados, por el volumen de recursos a invertir, son el de protección de las cuencas hidrográficas, el proyecto del nuevo Domingo Savio, la presa de Monte Grande, la extensión del teleférico y la continuada inversión en construcción de aulas. Desafortunadamente, la priorización de los gastos en salud y en seguridad pública y justicia, brilla por su ausencia. Más aún, el gasto asignado a salud se reducirá en unos 2,300 millones.
Deuda Con el nuevo presupuesto, el Gobierno Central espera tomar prestado 232 mil millones de pesos, de los que casi 73 mil millones (31%) provendrán de fuentes internas y 159 mil millones (69%) de fuentes externas. Sin embargo, el gobierno puede optar por repetir lo de 2018: tomar prestado casi todo en el exterior, porque la aprobación de la ley de presupuesto le daría esa libertad. La nueva deuda contratada será superior en 18 mil millones de pesos a la autorizada a contratar en el presupuesto de 2018, y financiará el 30% de todos los gastos del Gobierno Central.
Por último, los montos asignados al servicio de la deuda pública y la disminución de las cuentas pendientes de pago continúan creciendo. Como se indicó antes, se pagarán 156 mil millones en deudas vencidas o que vencerán, y casi 148 mil millones de pesos en intereses, para un gran total de 304 mil millones. Esto equivale a para un 40% de los gastos totales, a un 48% de los ingresos tributarios estimados, dos veces y media el gasto en inversión pública y 64% más que en educación.
En síntesis, con este presupuesto, algunas de las tendencias que han marcado los presupuestos anteriores se mantienen: el tamaño del presupuesto crece más o menos como lo hace la economía, sin mayores ajustes o sobresaltos, la inversión pública se mantiene restringida al 15% del PIB y la composición del gasto en términos de las funciones sociales, económicas y de otro tipo casi no cambia excepto que el gasto en energía y en transporte sube a costa de otros rubros como salud. Igualmente, el pago de deuda y la contratación de nuevas deudas continuará creciendo.
Lo más innovador es que propone reducir el déficit de manera moderada. Pero lo hace suponiendo unos ingresos fiscales más altos de lo razonable. Esto hace dudar de que se vaya a lograr sin medidas audaces. Si se cumple, pudiera estar siendo un golpe de timón, pero si no, profundizará la incredulidad fiscal.