El BID, el desarrollo y el poder
Hace unos días, conmemorando el 60 aniversario del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), esa institución y el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) organizaron un conversatorio bajo el título “Retos del Desarrollo de la Economía Dominicana”. En esa actividad el representante del banco Miguel Coronado Hunter y su economista país Joaquín Zentner adelantaron algunas ideas generales sobre los desafíos de desarrollo dominicano.
Aunque las propuestas del banco son, en términos generales, inobjetables, la verdad es que avanzar de forma decidida en esa dirección pasa por vencer resistencias graves de grupos corporativos y de intereses económicos que se benefician del estado actual de cosas, y requeriría articular y consolidar un nuevo andamiaje institucional (conjunto de reglas) que le dé soporte al nuevo arreglo. Este artículo recoge las ideas más importantes adelantadas por el banco e incluye puntualizaciones que un servidor planteó al formar parte del panel que debatió la presentación.
Crecimiento económico
Los colegas del BID partieron de reconocer que desde 2000 la economía dominicana es de las que mayor crecimiento observa entre los países de la región, sólo superada por Panamá. Esto ha hecho que el ingreso por persona del país se acerque a la media regional. Apuntan, sin embargo, que ese crecimiento ha sido impulsado por la demanda doméstica. Es por eso por lo que los sectores que más han crecido han sido las comunicaciones, el sector financiero y la construcción, los cuales se orientan a los mercados nacionales. Aunque el sector minero ha sido el de mayor crecimiento, éste continúa siendo uno con bajo peso en la economía, mientras que otras actividades con vocación exportadora y con mayor peso económico como la manufactura local y de zonas francas se mostraron rezagados.
Al respecto, es relevante indicar dos cosas. Primero, que el crecimiento haya sido impulsado principalmente por la demanda doméstica es una debilidad, y no una pequeña, porque significa que el crecimiento tiene límites importantes. En economías pequeñas como la dominicana, y que importa una enorme proporción de lo que consume y usa para producir, el crecimiento a largo plazo no es sostenible sólo sobre la base de demanda interna. Necesita de divisas y éstas las debe aportar preferentemente las exportaciones de bienes y servicios, es decir, la demanda externa, la cual ha sido débil.
Segundo, el alto crecimiento económico no se ha acompañado de una transformación y modernización productiva. El comportamiento de la participación de cada uno de los sectores en el PIB indica que poco de fondo ha cambiado en esta economía en los últimos años. Lo mismo dice el hecho de que el peso del empleo informal en el total (algo más de 50%) y en cada uno de los sectores de actividad no haya cambiado en casi dos décadas.
Es precisamente esa falta de transformación estructural hacia una economía de más alta productividad y competitividad la que explica la débil demanda externa. Tenemos un aparato productivo anquilosado, que no se moderniza a un ritmo mínimo necesario para competir. La transformación manufacturera ha sido insuficiente, la agricultura sigue siendo una actividad esencialmente precaria y los servicios de exportación (especialmente turismo) son de bajos contenidos tecnológicos.
Pobreza y desarrollo productivo
Los colegas del BID también hicieron referencia a la reducción de la pobreza monetaria resultante del crecimiento, así como al declive de la desigualdad en la distribución del ingreso. No obstante, recordaron que la incidencia de la pobreza sigue siendo alta y que la desigualdad parece estar repuntando en años muy recientes.
A esto hay que añadir que donde se ha visto mayor avance ha sido en la pobreza monetaria y que los avances en las dimensiones no monetarias de la pobreza (p.e. calidad de la vivienda o acceso a servicios básicos como agua) han sido menores.
En este tema, hay dos cuestiones. Una de ellas es que lograr mayores avances en pobreza monetaria requiere ir más allá de tener un “buen momento de crecimiento” como el que hemos tenido recientemente Se necesita crecer con más calidad, esto es, lograr una transformación productiva y en el empleo. Esto requiere remover los problemas que afectan a todos los sectores productivos y sus empresas (políticas horizontales).
El BID propuso que hay al menos tres obstáculos importantes. Uno de ellos es el sector energético. Citó un promedio de 2.6 horas de apagones por día y precios elevados. Otro es el crédito. La falta de acceso al financiamiento y los altos intereses siguen siendo de los grandes problemas que enfrentan las empresas en el país. Es probable que esto tenga que ver, entre otros elementos, con el hecho de que, en el país, el sector bancario está oligopolizado y que el sector público absorbe muchos recursos financieros para cubrir su déficit, lo cual eleva las tasas de interés. Un tercer problema es el de la logística y el transporte, afectado por altos precios, monopolio e ineficiencia.
Pero enfrentar todos esos problemas implica confrontación y rebalanceo del poder. En energía habría que quitarle poder a los partidos para que las empresas distribuidoras dejen de ser parte del botín político y empiecen a operar como lo que deben ser: la caja del sistema eléctrico. Ese no es el único problema, pero es uno de los más importantes. En materia de crédito, habría que combatir las prácticas oligopólicas, si las hubiera, en el muy poderoso sector bancario, y enfrentar los déficits públicos (el del Gobierno Central y el del Banco Central) cuyos financiamientos están, muy seguramente, encareciendo el crédito doméstico, y eso pasa por lograr una reforma tributaria que alguien tendrá que pagar. Quienes no pagan o pagan poco se opondrán.
La otra cuestión es que el crecimiento de calidad necesita de políticas de desarrollo productivo que fomenten el empleo e impulsen la productividad del trabajo en sectores específicos de la economía con alto potencial de crecer, aprender, escalar tecnológicamente y exportar (políticas verticales). Este es un tema controversial entre economistas y habría una dura competencia entre sectores por llamar la atención y convencer de los méritos que tiene apostar con ellos.
Capital humano: salud y educación Por otro lado, atacar los factores no monetarios de la pobreza implica lograr que el Estado sea un proveedor efectivo de servicios sociales de calidad, y eso requiere de dos cosas. La primera es que tenga los suficientes recursos para financiarlos adecuadamente, lo que necesita, como insistieron los del BID, que haya una reforma tributaria que incremente los recursos públicos. Esto supone poner a pagar a quienes, por hecho (evasión y elusión) o por derecho (exenciones), no contribuyen.
La segunda es que la calidad del gasto público mejore significativamente. Lograr eso implica enfrentar el clientelismo, la corrupción y la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos, y por lo tanto atacar la cultura política dominante, prevenir y enfrentar penalmente la corrupción y reducir el poder que tienen los grupos políticos en la gestión del presupuesto público, y el de los grupos económicos con tratos privilegiados con el Estado.
En un contexto de alto crecimiento, los colegas del BID plantearon que el reto que tiene la política pública es garantizar que el crecimiento se sostenga, logrando simultáneamente igualdad de oportunidades. Una línea estratégica fundamental en esto es impulsar la acumulación de capital humano.
En educación, reconocen que hay todavía una insuficiente cobertura en los niveles inicial y secundario, especialmente en regiones y hogares pobres y que los problemas de calidad de los aprendizajes son evidentes. Pero, como ya se ha dicho, a raíz de la publicación de los resultados de PISA 2018, aumentar la calidad implica transformar el aula, fortaleciendo, junto a otros elementos, las capacidades de los y las docentes. Para eso, el clientelismo debe dejar de ser un criterio en el empleo magisterial en el sector público y el gremio deberá dejar de ser instrumento partidario o de cúpulas gremiales. Esto implicaría una pérdida de poder de los partidos políticos, especialmente a nivel local, y de esas cúpulas.
En salud, el BID llama la atención sobre la alta mortalidad infantil y materna, la baja calidad de la atención (atención no oportuna y deficiencias en el conocimiento del personal) y la alta incidencia de embarazos en adolescentes. Sugiere aumentar la cobertura priorizando la implementación de la atención primaria e incrementar la dotación de profesionales de enfermería. Pero esto también se enfrenta a resistencias de grupos corporativos, personal médico y proveedores de servicios, que rechazan la atención primaria generalizada.
A esto hay que sumarle la limitada profundidad en la cobertura de la seguridad social. En el régimen subsidiado tiene que ver con la falta de recursos fiscales y en el contributivo, además de las restricciones de las contribuciones debido a los bajos salarios, el grueso del pastel es capturado por las ARS y los proveedores de servicios. El resultado es una continua denegación de servicios o elevadísimos copagos de las personas afiliadas. Cambiar eso implica enfrentar esos intereses y rebalancear el tablero a favor de la gente.
En resumen, avanzar en la agenda planteada por el BID, la cual, en términos generales, es ampliamente compartida en el país, supone enfrentar poderes y afectar intereses. Lo que falta no es consenso técnico, sino poder y determinación para lograrlo.