PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO Omisiones legislativas y administrativas

Diversos autores han definido la inconstitucionalidad por omisión, teniendo como marco de referencia el mandato expreso de la Constitución, en lo relativo al desarrollo y aprobación de normas sustantivas que permitan la implementación de los preceptos constitucionales. En este orden, el jurista español José Julio Fernández la define como “la falta de desarrollo por parte del poder legislativo, durante un tiempo excesivamente largo, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación”. En Cambio, el jurisconsulto Luis Aguiar de Luque considera que una omisión legislativa es “la violación constitucional provocada por la inactividad del órgano legislativo pese a la existencia de un mandato constitucional explícito al respecto.”

La existencia de la inconstitucionalidad por omisión legislativa, debe estar precedida de un mandato expreso de la Constitución de hacer una norma y del incumplimiento del legislador. La doctrina ha establecido dos posiciones relacionadas con la omisión legislativa: la omisión en sentido amplio y en sentido restringido. La primera se refiere a la omisión imputada no sólo a los legisladores, sino además, a otros poderes públicos. En este último aspecto cabe destacar la inconstitucionalidad por omisión administrativa, que ocurre cuando por mandato expreso de la ley, se establece la elaboración de un reglamento por parte del Poder Ejecutivo en un plazo determinado y éste no lo realiza. La segunda, a la inactividad o silencio del legislador para dar cumplimiento al mandato constitucional, dando lugar a dos teorías fundamentales, según destaca la jurista María Susana Villota: “Aquella según la cual la materia no regulada se somete a las normas supletorias u otras fuentes del derecho, a fin de alcanzar la plenitud del ordenamiento jurídico y la que prescribe que esta facultad está reservada de manera exclusiva al legislador”. La actitud negativa del legislador dará lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad por omisión, cuya acción tendría por finalidad establecer su inactividad, por parte del órgano responsable de velar por la supremacía constitucional.

La inconstitucionalidad por omisión no es simplemente la negativa del legislador de no hacer una norma, sino que “se trata de no hacer aquello que, de forma concreta y explícita, estaba constitucionalmente obligado”, según nos indica José Joaquín Gómez Canotillho.

La mayoría de los expertos coinciden en que existe un escaso desarrollo doctrinario sobre el tema, ya que la acción de inconstitucionalidad por omisión no se encuentra regulada en la mayoría de los ordenamientos jurídicos. Colombia, por ejemplo, y muchos otros países han incluido en su norma fundamental la acción de inconstitucionalidad frente a leyes existentes, pero no hace referencia a la acción de inconstitucionalidad por omisión. No obstante, en algunos países europeos, si se ha introducido de manera expresa este mecanismo de control. Establecer un procedimiento en contra de las omisiones legislativas, originó en distintas partes del mundo tres desafíos: primero, la doctrina consideró importante buscar una propuesta procesal (caso Italia y Alemania); segundo, los tribunales constitucionales asumieron el protagonismo, sin la existencia de una norma (caso Italia, Alemania y España); y tercero, en algunos países se han introducido en la norma acciones de inconstitucionalidad para exigir al legislador el cumplimiento de su función.

Algunos países de Europa, consagran la figura de inconstitucionalidad por omisión en sus textos constitucionales. La ex-Yugoslavia, la introdujo en el artículo 377, en 1974; en Portugal, en el artículo 279 en 1976 y en su reforma en el artículo 283 de 1982; en Hungría en la cláusula 32.a.3; y en Alemania en el artículo 100.1. En Latinoamérica, en Brasil, en el artículo 102.I y II; en Argentina, en el artículo 207.2 de la Constitución de Rio Negro; y en la Constitución Bolivariana de Venezuela, en el artículo 336.7. Las consecuencias jurídicas de la inconstitucionalidad por omisión, en los países que han examinado acciones interpuestas por personas afectadas por una omisión legislativa, han devenido en recomendaciones al órgano responsable de dictar la norma; o indemnizaciones económicas al titular del derecho vulnerado. En cambio, las consecuencias políticas, están relacionadas con la separación de funciones y la división de poderes. Los juristas costarricenses Víctor Orozco y Silvia Patiño señalan que “los tres poderes –Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, ejercen funciones de distinta naturaleza, y los actos emanados del ejercicio de dichas funciones presentan características diferentes que los incluyen o no dentro de la posibilidad de ser controlados por los demás órganos”.

No obstante, algunos expertos consideran que la inacción del legislador para dar cumplimiento a los preceptos constitucionales, pudiera dar lugar al impulso de un proceso penal por el delito de desobediencia a la autoridad. En el caso de incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo, en lo relativo a emitir en tiempo oportuno los reglamentos de la ley, que permitan su operatividad, también existen mecanismos legales para obligarlo a cumplir con su deber. En Costa Rica, por ejemplo, este incumplimiento lo prevén los artículos 53, párrafo 2 y 71 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y el 307 del Código Penal, que contemplan el delito de desobediencia a la autoridad.

El indicado artículo 53, consigna en su parte capital que luego de declarado el amparo, el responsable de la ofensa deberá cumplir en lo administrativo, con el mandato de la decisión de manera inmediata y si este no lo hace, se hará saber a su superior inmediato para que aplique las acciones disciplinarias correspondientes. Si el superior inmediato no acciona, se ejecutarán contra él acciones legales, excepto aquellos funcionarios que ostenten el privilegio del fuero privilegiado. Las omisiones legislativas y administrativas, pueden devenir en daños y perjuicios graves a los ciudadanos. El Legislativo y Ejecutivo deben cumplir con el mandato de la Constitución y la Ley.