CONSTITUCIONALIDAD DE LAS PRIMARIAS ABIERTAS
Sigue vivo el debate sobre la constitucionalidad de la selección de los candidatos de los partidos políticos para las elecciones nacionales, congresuales y municipales mediante la realización de primeras abiertas o con el padrón de electores de la Junta Central Electoral.
Conforme lo dispone el artículo 216 de la Constitución “la organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre, con sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia, de conformidad con la ley”.
Dicha previsión constitucionaliza los partidos políticos y su importancia para el desarrollo de la institucionalidad democrática en el sistema político dominicano, pues, como ha establecido el Tribunal Constitucional (TC), “el constituyente ha querido dejar claramente establecido que los partidos políticos son instituciones públicas ”.
Cuando la Constitución señala que la organización de los partidos es libre se refiere a la concreción del derecho a la libertad de asociación, esto es al derecho de los ciudadanos a conformar y formar parte de partidos políticos, siempre que se sometan a sus principios.
Los partidos políticos deben observar los principios constitucionales de libertad, democracia, igualdad, dignidad humana y el principio republicano. Esto implica la exigencia de una base ideológica para su correspondencia con la institucionalidad democrática que ella prevé y la garantía de los principios de transparencia y de democracia interna, indispensables para que en su funcionamiento interno estén presentes los principios del sistema democrático, pues no es posible la renovación de ideas y personas si el manejo interno de los partidos políticos no es democrático.
La Constitución ha reservado al legislador la regulación de todos los aspectos relativos a dichas garantías, asunto que es de libre configuración legal, siempre y cuando con esa discrecionalidad no se atente contra el núcleo esencial de la institución de los partidos políticos y del marco estricto de los principios y normas derivados de la Constitución.
Como instituciones particulares, de base privada y carácter público, pero con personalidad fundamental de derecho público, el núcleo esencial de los partidos políticos está definido por sus fines esenciales, como lo establece el propio artículo 216 de la Constitución, lo que significa que, en adición a los principios constitucionales que le exigen el mínimo ideológico, se requiere que cumplan con tareas y objetivos propios del Estado Social y Democrático de Derecho, sirviendo en esencia como intermediarios entre los ciudadanos, voluntariamente integrados, y el poder.
Una forma de cumplir con esta exigencia es a través de la elección de candidaturas, pues su modalidad se relaciona con la apertura que tienen los partidos frente al resto de la sociedad; y si esta forma contribuye a la “formación y manifestación de la voluntad ciudadana, respetando el pluralismo político”.
El TC ha establecido que “la exigencia de un mayor grado de vinculación partidaria para aspirar a un cargo de dirección a lo interno del partido, en comparación con la menor exigencia que pudiera existir en relación con las candidaturas a cargos públicos, no lesiona el derecho a la igualdad de los militantes del partido ”.
De ahí que, por ser de libre configuración por parte del legislador, las primarias abiertas son constitucionales, de donde cualquier disposición legal que las establezca pasa el test de constitucionalidad, no pudiendo ser censurada desde dicha óptica. Además, es un asunto vinculado a la organización y funcionamiento interno de los partidos políticos que debe servir como instrumento de garantía de transparencia y democracia interna.
En efecto, para garantizar dichos principios en el uso de los recursos públicos y en las decisiones relativas al interés nacional, el legislador puede disponer la celebración de primarias abiertas para romper con las convenciones de delegados e iniciar una dinámica que permita a las bases de los partidos y sus simpatizantes decidir por las personas que mejor encarnan su proyecto político.
Igualmente, no puede olvidarse la naturaleza de los partidos políticos a partir de la Constitución de 2010, que no solamente prevé el sistema de partidos como forma de organización del sistema democrático, sino que, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, estos tienen tareas y objetivos que cumplir, con lo cual el legislador debe configurar su operatividad interna sin que con ello se desnaturalice el contenido esencial de la libertad de asociación como derecho fundamental fundacional de estas organizaciones.
De hecho, la celebración de primarias abiertas también puede servir como garantía de la participación de la ciudadanía en los procesos políticos y en el fortalecimiento de la democracia y permite que, a través de los partidos políticos, grupos históricamente discriminados puedan participar y obtener candidaturas que representen sus intereses, lo que contribuye con el pluralismo político.
Por otro lado, la celebración de primarias abiertas es una garantía más para la concreción del derecho al voto en su doble dimensión y ejercicio. El derecho al voto implica no solo el ejercicio del sufragio, sino también la posibilidad de ser electo para un cargo, según lo que establece el artículo 22 de la Constitución. La elegibilidad debe fomentarse en condiciones de igualdad, como prevé el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos que, en su artículo 25, prevé que las personas tienen derecho a “tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.
Sin embargo, las primarias abiertas no serían contrarias a la Constitución siempre que su obligatoriedad sea conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Y es que no pueden imponérseles a todos los partidos políticos, pues los más pequeños podrían ser afectados por la incapacidad para organizarlas o por el riesgo de su secuestro o distorsión ideológica.
Además, dichos principios implican también que las primarias abiertas no pueden suponer la celebración de elecciones anticipadas, es decir, que no carguen irrazonablemente las finanzas públicas.
Por sentencia del 16 de marzo de 2005 la Suprema Corte de Justicia (SCJ) declaró inconstitucional la Ley núm. 286-04, sobre el Sistema de Elecciones Primarias mediante el voto universal, porque: 1) la conformación de los partidos políticos era libre derivado del derecho a la libertad de asociación; 2) la actividad de los partidos, si bien se enmarca en el ejercicio de la función pública por ser parte de la función electoral, no por ello adquiere la categoría de función estatal; 3) al instituir un sistema de primarias abiertas con voto universal usando incluso los mismos colegios electorales dicha ley está patrocinando una convocatoria a las asambleas electorales, las cuales solamente deben reunirse en las fechas constitucionalmente establecidas; 4) no indicaba la forma del financiamiento de las primarias ni mucho menos de donde saldrían los fondos para los gastos estatales.
Esta decisión se enmarca en la Constitución de 1966, que reproducía el constitucionalismo más clásico, donde se exacerbaban las libertades personales y demonizaba cualquier intervención estatal en la esfera individual de los ciudadanos, por lo que la libertad de asociación estaba prevista solamente desde el punto de vista negativo: el Estado no podía intervenir más que para hacer cumplir sus principios en el ejercicio de este derecho. De ahí que, en la conformación de los partidos políticos, se trataba de una concreción de la libertad de asociación; pero para el espectro político-electoral, estando entonces el legislador más limitado para regular el funcionamiento interno de los partidos.
Sin embargo, la Constitución de 2010 (reformada en 2015) parte de supuestos completamente distintos. La conformación de los partidos políticos ya no es solamente la concreción del derecho a la libre asociación; los partidos políticos son instituciones públicas con finalidades constitucionalmente explícitas por cumplir.
Así, pues, el legislador puede regular el funcionamiento interno para garantizar la democracia interna y la transparencia, pudiendo legislar sobre los aspectos internos que mejoren la participación ciudadana en los procesos políticos y fortalezcan el sistema democrático.
Anteriormente los partidos políticos cumplían una función social y política implícita en el ordenamiento jurídico. Ya con la Constitución actual tienen tareas explícitas y principios y disposiciones constitucionales que deben observar en su funcionamiento interno.
Ahora bien, en la referida decisión de la SCJ se advierte un gazapo, quizás producto de una confusión respecto a las funciones y finalidades de las asambleas electorales y la celebración de primarias abiertas, pues por disposición del artículo 209 de la Constitución “las asambleas electorales funcionarán en colegios electorales que serán organizados conforme a la ley. Los colegios electorales se abrirán cada cuatro años para elegir al Presidente y Vicepresidente de la República, a los representantes legislativos, a las autoridades municipales y a los demás funcionarios o representantes electivos.”.
Contrario a lo indicado por la SCJ, las asambleas electorales tienen por finalidad única la elección de los cargos electivos del Estado, no la elección de candidatos para futuros comicios, pues las primarias solamente atañen a los partidos políticos.
De hecho el deber de sufragio no existe respecto a la celebración de primarias, sino ante las asambleas electorales. El que las primarias se celebren en los mismos recintos, usando el padrón de la Junta Central Electoral y simultáneamente, no supone que los colegios electorales hayan sido convocados puesto que los resultados de las primarias no implican la elección del Presidente y Vicepresidente de la República, de los legisladores y de las autoridades municipales. Si así fuese, el enredo cuestionaría la constitucionalidad de este mecanismo. Pero al tener finalidades completamente distintas y resultados diametralmente opuestos, la celebración de primaras abiertas no se confunden con las asambleas electorales.
Se esgrime como argumento de autoridad la decisión de la SCJ para señalar que las primarias abiertas serían inconstitucionales, pues los que así piensan consideran que esta sentencia constituye un precedente vinculante para los poderes públicos y, por tanto, el TC no puede pronunciarse de forma diferente en caso de que resultare apoderado, por disposición del artículo 277 de la Constitución.
Pero, ese razonamiento es erróneo, pues cuando la SCJ ejercía el control concentrado de la constitucionalidad no creaba precedentes vinculantes para los poderes públicos, sino que su función se limitaba a expulsar del sistema las normas contrariaras a la Constitución.
El precedente vinculante es una figura novedosa de la Constitución de 2010 en su artículo 184, al disponer que las decisiones del TC “son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado”.
La Constitución de 1994, que otorgó el control concentrado de la constitucionalidad a la SCJ, no preveía la vinculación mediante precedentes, sino que permitía a dicha alta corte revisar la constitucionalidad de las leyes sin que su razón para decidir implicara una sujeción de todos los poderes públicos.
En cambio, la Constitución de 2010 establece que las reglas de derecho expresadas en el cuerpo de las sentencias del TC son vinculantes para todos los poderes públicos, por lo que atribuir efectos vinculantes a las decisiones de la SCJ en esta materia resulta infundado.
Además, el artículo 277 de la Constitución se refiere solamente a la revisión de las sentencias dictadas por la SCJ con anterioridad al 26 de enero de 2010, como tantas veces lo ha afirmado el TC , lo que no impide que, de ser apoderado, el TC exprese el criterio acorde a la Constitución actual, pues de lo contrario estaríamos en presencia de una distorsión de la cosa juzgada constitucional.
Por ello la parte final del artículo 277 de la Constitución establece que el TC podrá revisar las sentencias dictadas por la SCJ con posterioridad a la proclamación de la Constitución y de conformidad con la ley. La Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales es la que establece el recurso de revisión constitucional de decisiones jurisdiccionales en las que se incluyen las sentencias de la SCJ.
Lo que el artículo 277 de la Constitución prohíbe al TC es revisar las sentencias, no así decidir sobre asuntos similares de los que sea apoderado a la luz de la actual Constitución. Esto ya ha sido zanjado por el propio TC cuando ha afirmado “…que ninguna disposición constitucional otorgaba a la decisión de la Suprema Corte de Justicia el carácter de precedente vinculante. Este efecto ha sido reconocido a partir de la Constitución de dos mil diez (2010) a las decisiones que adopta el Tribunal Constitucional. Es evidente, sin embargo, que las decisiones de inconstitucionalidad en las cuales la Suprema Corte de Justicia expulsó del ordenamiento una disposición jurídica tiene efecto de cosa juzgada en relación con el objeto que haya impugnado”, cosa distinta a lo que ocurre cuando se ataca la disposición de otro instrumento legal emitido con posterioridad a la sentencia de la SCJ.
Por lo que hacer descansar en la decisión de la SCJ la inconstitucionalidad de las primarias abiertas, es atribuir equivocadamente perennidad a sus decisiones y deja sin argumentos firmes a quienes tienen ese pensamiento.