Smarta sanktioner och enfaldiga
President Donald Trumps beslut att gå ur kärnenergiavtalet med Iran och återinföra sanktioner är ett slag mot Iran men också mot Europa. Efter att sanktionerna lyftes år 2015 i utbyte mot att Iran avstår från att utveckla kärnvapen, har europeiska bolag återvänt till den iranska marknaden i stora skaror. Tyskarna har gjort det med besked och exporterade för över 3 miljarder euro till Iran i fjol. Italien var den näst största europeiska exportören och sålde för 1,7 miljarder. De amerikanska företagen har varit försiktiga. Sveriges tidigare statsminister Carl Bildt har därför konstaterat att sanktionerna ”inte drabbar amerikanska bolag, utan är riktade mot de europeiska”.
Det är alltså inte underligt att Europa reagerade kraftigt på Trumps besked i maj. Först försökte EU få den amerikanske presidenten att mjuka upp sin linje, sedan efterlystes undantag för vissa europeiska branscher. Vid ett toppmöte inför sommaren lovade kommissionsordförande Jean-Claude Juncker göra allt han kan för att skydda de europeiska företagen. EU håller fast vid Iranavtalet, både av ekonomiska skäl och för att avtalsparter förlorar sin trovärdighet om de bryter mot ingångna avtal. Helt logiskt tänkt, men tyvärr inte helt realistiskt.
Tanken att amerikanerna får göra som de vill medan européerna väljer sin egen väg visade sig snabbt vara överoptimistisk. Företag som fortsätter att handla med Iran utestängs från USA, meddelade den amerikanske utrikesministern Mike Pompeo i maj. Banker som hjälper europeiska företag i Iran råkar lika illa ut. I tisdags upprepade Donald Trump hotelsen på Twitter: ”Den som gör affärer med Iran kommer inte att göra affärer med USA”.
Ställda inför ultimatum är valet lätt för de flesta finländska och andra europeiska företag. USA väger tyngre.
Vladimir Putin har andra preferenser. Ryssland tänker hålla fast vid kärnenergiavtalet och dessutom troligen öka samarbetet med Iran för att fylla det vakuum som uppstår. Enligt en artikel i Financial Times (14.7) finns planer på ryska investeringar i den iranska energisektorn värda 50 miljarder dollar. Förhandlingar lär redan ha inletts mellan det iranska oljeministeriet och Rosneft och Gazprom.
För Ryssland innebär det här en lottovinst och för Iran en förändring. Efter att sanktionerna lyftes 2015 inledde Iran ett intimt samarbete med västeuropeiska oljebolag, såsom franska Total. Den hårda linjens iranska ledare uppmanar nu president Hassan Rouhani att samarbeta med ryska och kinesiska energibolag i stället, ifall de västeuropeiska följer Trumps ultimatum.
Sanktioner kan få oanade konsekvenser.
Hur väl fungerar sanktioner i allmänhet? Det finns gott om forskning i effekterna av de senaste femtio årens sanktionspolitik och den visar att ekonomiska sanktioner rätt sällan leder till önskat resultat. Den tyske forskaren Joakim Kreutz har kartlagt ett trettiotal sanktioner utfärdade av EU och föregångaren EG under perioden 1981–2004. Han pekar på både mer och mindre lyckade exempel och visar hur den europeiska embargopolitiken förändrats med åren. Man har gått från att betona piskan i riktning mot att använda moroten i högre grad. Båda påtryckningsformerna behövs, men lockbeten fungerar bättre än straff.
De svenska forskarna Erik Landström och Johan Månsson har utrett effekten av femton FN-sanktioner som varit mer eller mindre framgångsrika. Till de mest lyckade hör embargot mot Sydafrika som i kombination med de svartas frihetskamp bidrog till att störta apartheidregimen. Däremot lyckades sanktionerna mot före detta Jugoslavien inte minska det blodbad som följde på landets sönderfall.
Den svenska freds- och konfliktforskaren Peter Wallensteen har likt många andra lyft fram sanktionerna mot Irak i början av 1990-talet som en vändpunkt. De drabbade hela folket och särskilt de fattiga, och därför kritiserades de hårt. Efter dessa lärdomar började man finslipa metoderna så att smarta sanktioner drabbar den politiska och ekonomiska eliten, inte hela folket.
Den lärdomen har utnyttjats många gånger på 2000-talet, bland annat mot Ryssland de senaste åren då USA och EU förvägrat vissa personer inresetillstånd och blockerat deras banktillgångar.
Smarta sanktioner är noga fokuserade. De är riktade mot utvalda individer och klart avgränsade mål, konstaterar den italienske sanktionsforskaren Francesco Giumelli.
Och vad händer i Iran? De europeiska företagen avvecklar verksamheten och Ryssland träder in i stället. I Iran höjs röster som kräver att landet omvärderar sin syn på kärntekniken. De här rösterna hörs bland annat inom prästerskapet som har den avgörande makten i den islamiska republiken med stöd av Revolutionsgardet. Gardet är en 120 000 man stark armé som lyder under landets andliga ledare, ayatolla Ali Khamenei. Enligt honom kan Iran inte acceptera att utsättas för både sanktioner och begränsningar inom kärntekniken samtidigt.
Redan nu stärker den hårda linjens ledare sin ställning på bekostnad av liberalare krafter. Det drabbar bland annat den moderate presidenten Hassan Rouhani som bidrog till Iranavtalet 2015. För att säkra sin position har han tagit några steg närmare den hårda linjens män. Rouhani har nu under sommaren kommit med fränare budskap än förut.
Iran backar.
Donald Trumps sanktioner mot Iran kommer förmodligen att minska Irans intresse att följa kärnenergiavtalet. De drabbar hela folket, inte bara en liten elit. De stärker de fundamentalistiska krafterna och bromsar liberaliseringen i landet. Och de ökar klyftan mellan USA och Europa.
Utifrån erfarenheterna av de senaste femtio årens sanktionspolitik är de allt annat än smarta.
Men Trump gör som han vill. Det gör han utan att bry sig om tidigare erfarenheter och forskningsresultat. Säkert kommer han så småningom att på Twitter upplysa oss om sina stora framgångar i Iran, samtidigt som verkligheten går i motsatt riktning.
”Den hårda linjens iranska ledare uppmanar nu president Hassan Rouhani att samarbeta med ryska och kinesiska energibolag i stället, ifall de västeuropeiska följer Trumps ultimatum. Sanktioner kan få oanade konsekvenser.”
BJöRN SUNDELL
är fri publicist, ekonom och tidigare ledarskribent vid HBL.