Hållbar utlänningslag

Sedan den nuvarande utlänningslagen trädde i kraft 2004 har den ändrats cirka 90 gånger. Lagens struktur är sönder, den är hopplöst svårförståelig och innehåller paragrafer som kontinuerligt vållar problem i tillämpningen. Små justeringar räcker inte längre, utan utlänningslagen är i behov av en totalrevidering.

Som ett led i förberedelserna för revideringsarbetet beställde Inrikesministeriet nyligen en studie om den nuvarande lagen. Utredningen ”Beredning av hållbar lagstiftning: fallet utlänningslagen” publicerades i januari. Forskargruppen som gjorde studien bestod av mig samt av forskarna Oona Alitalo och István Rytkönen från den juridiska fakulteten vid Åbo universitet.

I enlighet med vårt uppdrag fokuserade vi på två forskningsfrågor. För det första skulle vi utreda vilka delar av utlänningslagen har ändrats och varför. Vi gjorde följaktligen en utförlig kartläggning av alla ändringar och identifierade orsakerna till dessa. Därtill hade vi till uppgift att analysera vilka omständigheter skapar förutsättningar för hållbar lagstiftning.

Den första frågeställningen var relativt enkel, må vara att kartläggningen krävde ett enormt arbete. Vår studie visar att utlänningslagen under granskningstiden 2004–2022 oftast hade ändrats på grund av EU-lagstiftningen, regeringens åtgärder och som en följd av ändringar i andra lagar. Resultatet var inte överraskande, även om EU:s inverkan hade varit större än vad vi hade förväntat oss. Den trenden kommer förmodligen att fortsätta, vilket förstärker behovet att aktivt bevaka lagstiftningsprocesserna inom EU.

Den andra frågan var en svårare nöt att knäcka. Vad betyder egentligen hållbar lagstiftning? Hållbarhet kan inte i detta sammanhang vara synonym med varaktighet, eftersom lagstiftaren givetvis har mandat att ändra lagar. Efter systematiska litteraturstudier och diskussioner med experter inom lagberedning, lagtillämpare och andra forskare kom vi till att förutsättningar för en hållbar lagstiftning utgörs av en ändamålsenlig lägesbild, en kontrollerad förändring och en högklassig beredningsprocess med tillräckliga resurser.

Med ändamålsenlig lägesbild avser vi rationella och långsiktiga målsättningar för migrationspolitiken. Få teman skapar så mycket känslor som migration, men samtidigt är det helt avgörande att politikerna bestämmer sig vilken riktningen ska vara. Lagstiftningen kan inte någonsin bli lyckad om lagstiftaren inte vet vad den är ute efter.

I demokratier ändras lagstiftningen om riksdagen så bestämmer. Grundlagen och Finlands internationella förpliktelser sätter vissa gränser för detta. När vi talar om kontrollerad förändring accepterar vi förstås folkviljan, men samtidigt betonar vi att lagstiftningens uppgift är att skapa förutsägbarhet och stabilitet i samhället. I frågor som berör människornas grundläggande rättigheter och friheter är lagstiftarens ryckighet inte önskvärt. Utlänningslagen har dessvärre varit föremål för en viss olycklig kapplöpning. Ett exempel på det utgörs av bestämmelserna för familjeåterförening. En regering har dragit hitåt, och den följande ditåt. Givet är att sådant inte är hållbart lagstiftningsarbete.

I samband med det här forskningsprojektet hade vi glädjen att dela tankar med många erfarna jurister som specialiserat sig på lagberedning. Vi har också fördjupat oss i olika analyser av de största utmaningarna inom fältet. Ett faktum är att hållbar lagstiftning förutsätter tid, god planering av hela lagberedningsprocessen och tillräckliga personalresurser. Ordet bråttom nämndes alltför ofta. Inte ens de bästa av experter kan skapa prima resultat om de tvingas arbeta under enorm tidspress. Även här ligger ansvaret mestadels hos politiker. Ge experterna arbetsro, då levererar de bättre resultat.