– ANA­LYSE Ac­cords com­mer­ciaux de nou­velle gé­né­ra­tion en Union eu­ro­péenne : arbre gé­néa­lo­gique et vie fu­ture

Diplomatie - - Éditorial - Ce­ci­lia Bel­lo­ra

L’Union eu­ro­péenne re­fuse le pro­tec­tion­nisme com­mer­cial, contrai­re­ment à l’ad­mi­nis­tra­tion Trump, et cherche à pour­suivre la né­go­cia­tion d’ac­cords com­mer­ciaux de nou­velle gé­né­ra­tion avec ses par­te­naires. Au-de­là de la pos­ture di­plo­ma­tique, est-ce un choix ou une né­ces­si­té?

Au cours des der­nières an­nées, les débats au­tour des ac­cords com­mer­ciaux in­ter­na­tio­naux se sont in­ten­si­fiés, avec quelques coups d’éclat ces der­niers mois. En oc­tobre 2016, l’Ac­cord éco­no­mique et com­mer­cial glo­bal (CETA, de son ap­pel­la­tion en an­glais Com­pre­hen­sive Eco­no­mic and Trade Agree­ment) entre l’Union Eu­ro­péenne (UE) et le Ca­na­da a fait la une des quo­ti­diens en rai­son de l’op­po­si­tion à sa si­gna­ture, en par­ti­cu­lier par le Par­le­ment wal­lon ; de même, les né­go­cia­tions d’un trai­té avec les États-Unis ont don­né lieu à de vives dis­cus­sions dans la so­cié­té ci­vile. Des ten­sions existent aus­si au ni­veau ins­ti­tu­tion­nel : cer­tains États membres s’op­po­sant à la si­gna­ture d’un ac­cord avec Sin­ga­pour par l’UE uni­que­ment, il a été de­man­dé en juillet 2015 à la Cour de jus­tice eu­ro­péenne de pré­ci­ser de quelles com­pé­tences, eu­ro­péennes ex­clu­si­ve­ment ou bien mixtes, re­lèvent les conte­nus de cet ac­cord. L’avis de la Cour, ren­du pu­blic il y a peu, au­ra des consé-

quences sur les ac­cords com­mer­ciaux en cours de fi­na­li­sa­tion et à ve­nir. Tous les ac­cords concer­nés par ces débats sont des ac­cords dits de « nou­velle gé­né­ra­tion ». En quoi ces ac­cords de nou­velle gé­né­ra­tion sont-ils dif­fé­rents des ac­cords pré­cé­dents et pour­quoi at­tirent-ils da­van­tage l’at­ten­tion ? Quels en sont les en­jeux ? Consti­tuent-ils réel­le­ment les ac­cords du fu­tur ?

Ob­jec­tif : éli­mi­ner les bar­rières non ta­ri­faires

Les ac­cords com­mer­ciaux de nou­velle gé­né­ra­tion ne se li­mitent plus à des en­ga­ge­ments de ré­duc­tion des ta­rifs doua­niers, ils ont une por­tée plus large : ils ont pour ob­jec­tif la li­bé­ra­li­sa­tion des échanges de biens, en ré­dui­sant aus­si les bar­rières non ta­ri­faires, mais éga­le­ment de ser­vices, en ap­por­tant des ga­ran­ties d’ac­cès aux mar­chés pu­blics et aux in­ves­tis­se­ments. En UE, le pre­mier ac­cord de ce type a été si­gné avec la Co­rée du Sud et est en­tré en vi­gueur en 2011. Il a été suivi, en 2013, par un trai­té avec la Co­lom­bie et le Pé­rou. Les ac­cords avec Sin­ga­pour, le Viet­nam et le Ca­na­da, quant à eux, sont fi­na­li­sés mais pas en­core ap­pli­qués. D’autres ac­cords de nou­velle gé­né­ra­tion se pré­parent : un ac­cord de­vrait être conclu

En UE, le pre­mier ac­cord de ce type a été si­gné avec la Co­rée du Sud et est en­tré en vi­gueur en 2011. Il a été suivi, en 2013, par un trai­té avec la Co­lom­bie et le Pé­rou.

avec le Ja­pon d’ici à fin 2017, des né­go­cia­tions sont en cours avec le MERCOSUR, alors que celles avec les États-Unis sur le TTIP ( Tran­sat­lan­tic Trade and In­vest­ment Part­ner­ship) sont à l’ar­rêt de­puis oc­tobre 2016. En­fin, de nou­velles dis­cus­sions de­vraient s’ou­vrir pro­chai­ne­ment avec l’Aus­tra­lie, la NOU­VEL­LEZÉ­LANDE et le Chi­li (1).

Quelles sont les rai­sons de l’émer­gence de cette nou­velle gé­né­ra­tion d’ac­cords ? De­puis la créa­tion du GATT ( Ge­ne­ral Agree­ment on Ta­riffs and Trade), des ef­forts suc­ces­sifs ont été en­tre­pris pour ré­duire les ta­rifs doua­niers et de nom­breux ac­cords bi­la­té­raux ont été si­gnés. Au­jourd’hui, le ta­rif doua­nier moyen ap­pli­qué au ni­veau mon­dial est de 3,6 %. Ce chiffre cache une cer­taine hé­té­ro­gé­néi­té : les ta­rifs ap­pli­qués aux biens agri­coles sont gé­né­ra­le­ment plus éle­vés (en­vi­ron 14 % en moyenne) que ceux ap­pli­qués aux biens ma­nu­fac­tu­riers (3 %) et, alors que beau­coup d’échanges se font libres de droits, des « pics ta­ri­faires » conti­nuent d’exis­ter, même s’ils sont de moins en moins nom­breux. Ce sont dé­sor­mais les obs­tacles autres que les ta­rifs qui li­mitent le plus les échanges de biens et de ser­vices. Ces obs­tacles prennent des formes mul­tiples : quand ils concernent les biens, il peut s’agir d’obli­ga­tions d’éti­que­tage (les classes de consom­ma­tion élec­trique des ap­pa­reils élec­tro­mé­na­gers ou la pré­sence de co­lo­rants dans les pro­duits ali­men­taires, par exemple), de normes de qua­li­té (comme les normes de ré­sis­tance ther­mique des portes) ou, pour les pro­duits vé­gé­taux, de contraintes concer­nant les quan­ti­tés maxi­males au­to­ri­sées de ré­si­dus de pes­ti­cides ou in­sec­ti­cides.

Par exemple, le CETA pré­voit une re­con­nais­sance mu­tuelle de cer­taines pratiques de cer­ti­fi­ca­tion, ce qui de­vrait per­mettre à un pro­duc­teur eu­ro­péen qui vend éga­le­ment au Ca­na­da de ne faire cer­ti­fier ses pro­duits qu’une seule fois au lieu de de­voir le faire pour le mar­ché eu­ro­péen puis pour le ca­na­dien. Ce type de me­sure fa­ci­lite les ex­por­ta­tions, par­ti­cu­liè­re­ment dans des sec­teurs comme ceux des jouets ou des pièces au­to­mo­biles. En ma­tière de ser­vices, les bar­rières pro­viennent sou­vent d’une li­mi­ta­tion du nombre de four­nis­seurs étran­gers ou du vo­lume de tran­sac­tions au­to­ri­sé pour ces der­niers. Il peut aus­si s’agir de bar­rières à l’en­trée sur les mar­chés pu­blics, sous la forme d’une pré­fé­rence na­tio­nale, par exemple. Pour quan­ti­fier ces bar­rières non ta­ri­faires, il est pos­sible d’estimer leur équi­valent ta­ri­faire, c’est-à-dire le mon­tant des droits de douane qui au­rait le même im­pact sur les échanges. Pour les biens, l’équi­valent ta­ri­faire moyen est de 4,4 %, mais seuls 12 % des pro­duits sont ef­fec­ti­ve­ment concer­nés et l’équi­valent ta­ri­faire moyen qui leur est ap­pli­qué est de 36,2 % (2). Pour les ser­vices, ce­lui-ci est en­core plus éle­vé : 58 % en in­cluant les ser­vices qui ne sont pas pro­té­gés (3).

Un im­pact éco­no­mique es­sen­tiel­le­ment sec­to­riel

Les ana­lyses de l’im­pact éco­no­mique de la di­mi­nu­tion des bar­rières au com­merce, qu’elles soient ta­ri­faires ou non, montrent que les en­jeux au ni­veau na­tio­nal sont sou­vent faibles, mais qu’ils peuvent être très im­por­tants au ni­veau sec­to­riel. Ain­si, une étude pu­bliée par le CEPII fait état d’une aug­men­ta­tion de 0,3 % du pro­duit in­té­rieur brut (PIB) des États-Unis et de l’UE (0,2 % pour la France) en 2025 en cas de si­gna­ture du TTIP, par rap­port à un monde sans ac­cord ; mais quelques sec­teurs agri­coles, comme ce­lui de la viande blanche, pour­raient perdre jus­qu’à 10 % de leur va­leur ajou­tée dans cer­tains pays eu­ro­péens (4). De même, en cas d’ac­cord entre l’UE, l’Aus­tra­lie et la Nou­velle-Zé­lande, la hausse du PIB eu­ro­péen se­rait qua­si né­gli­geable, de l’ordre de 0,16 % en 2030, ce qui re­pré­sente 38 mil­liards de dol­lars en­vi­ron. Ce chiffre ré­sul­te­rait d’une très forte baisse at­ten­due de la pro­duc­tion agri­cole, en par­ti­cu­lier du sec­teur de la viande rouge, com­pen­sée par un dé­ve­lop­pe­ment de la pro­duc­tion in­dus­trielle (5). Cette hé­té­ro­gé­néi­té n’op­pose pas uni­que­ment agri­cul­ture et in­dus­trie : il est par

exemple at­ten­du que le CETA fa­vo­rise les pro­duc­teurs de fro­mages eu­ro­péens et mette en dif­fi­cul­té ceux de viande bo­vine. À no­ter que ces im­pacts sont prin­ci­pa­le­ment le fait de l’éli­mi­na­tion des bar­rières non ta­ri­faires : en re­pre­nant l’exemple de l’ac­cord avec l’Aus­tra­lie et la Nou­velle-Zé­lande, une né­go­cia­tion ne por­tant que sur les ta­rifs doua­niers gé­né­re­rait un gain de PIB de 0,04 %, quatre fois moindre. Ces ré­sul­tats sont en outre à nuan­cer. D’une part, il est dif­fi­cile de quan­ti­fier les me­sures non ta­ri­faires et, à plus forte rai­son, leur di­mi­nu­tion, en par­ti­cu­lier dans le sec­teur des ser­vices. D’autre part, les ana­lyses d’im­pact ci­tées concernent le long terme, une fois que l’en­semble des ajus­te­ments éco­no­miques, par exemple sur le mar­ché du travail, au­ront été réa­li­sés, et les coûts de ces ajus­te­ments ne sont pas tous pris en compte.

En d’autres termes, on sait au­jourd’hui que les en­jeux que re­pré­sentent l’ac­cès au mar­ché sont im­por­tants pour cer­tains sec­teurs, qu’ils concernent prin­ci­pa­le­ment les me­sures non ta­ri­faires et que des po­li­tiques de re­dis­tri­bu­tion doivent al­ler de pair avec un ac­cord de libre-échange, pour gé­rer la tran­si­tion pour les sec­teurs per­dants. Pour­tant, jus­qu’à présent, au­cun ac­cord de nou­velle gé­né­ra­tion n’a été pré­sen­té ac­com­pa­gné de telles me­sures pour en li­mi­ter les ef­fets né­ga­tifs, entre autres parce que si l’UE a bien une com­pé­tence ex­clu­sive en ma­tière de po­li­tique com­mer­ciale, ce n’est pas le cas pour les po­li­tiques so­ciale ou in­dus­trielle, qui doivent être dé­ci­dées par les États membres. Et ce­la n’est pas de na­ture à ras­su­rer les ci­toyens.

Une forte op­po­si­tion ci­toyenne

L’im­pact nuan­cé et hé­té­ro­gène des ac­cords de nou­velle gé­né­ra­tion n’est pas la seule rai­son de leur re­mise en cause par la so­cié­té ci­vile. Avant même d’en consi­dé­rer les conte­nus, il faut no­ter que ces ac­cords, du fait de leur large spectre, sont de­ve­nus très com­plexes, tech­niques et longs. C’est anec­do­tique, mais ré­vé­la­teur : le texte du CETA com­porte 2284 pages, 30 cha­pitres et plus de 30 an­nexes. L’ap­pro­pria­tion des conte­nus est dif­fi­cile, il ne peut en ré­sul­ter qu’une grande mé­fiance de l’opi­nion pu­blique. Mais au-de­là de cet as­pect, plu­sieurs élé­ments de fond sus­citent des in­quié­tudes. Sans re­cher­cher l’ex­haus­ti­vi­té, deux points sont for­te­ment contes­tés dans ces nou­veaux ac­cords : les me­sures concer­nant les normes, alors même qu’elles sont un des prin­ci­paux moyens pour ré­duire les bar­rières non ta­ri­faires, et la pro­tec­tion des in­ves­tis­se­ments. Les normes peuvent être vues comme des bar­rières à l’en­trée sur un mar­ché, mais elles peuvent éga­le­ment être le re­flet de pré­fé­rences col­lec­tives. Pré­voir des mé­ca­nismes de trans­pa­rence sur les ré­gle­men­ta­tions tech­niques, avec par exemple la mise en place d’un Fo­rum de co­opé­ra­tion avec les Ca­na­diens, voire de conver­gence ré­gle­men­taire, peut être à double tran­chant. D’un cô­té, au­jourd’hui, l’UE et le Ca­na­da peuvent avoir deux ap­proches ré­gle­men­taires dif­fé­rentes pour abou­tir à des contraintes et des ni­veaux d’exi­gence si­mi­laires : c’est le cas dans le sec­teur au­to­mo­bile. Cette si­tua­tion se tra­duit sou­vent par des pro­ces­sus de cer­ti­fi­ca­tion dif­fé­rents et donc des échanges in­uti­le­ment coû­teux entre les deux pays. Le Fo­rum de co­opé­ra­tion per­met­trait de sim­pli­fier les pro­cé­dures sans mo­di­fier le ni­veau d’exi­gence. Tel que dé­crit par l’ac­cord, il ne se sub­sti­tue pas au pro­ces­sus de dé­ci­sion des normes en place, mais donne ac­cès à titre consul­ta­tif au par­te­naire com­mer­cial à des stades pré­coces de la dé­fi­ni­tion de la ré­gle­men­ta­tion. Il pour­rait donc fa­ci­li­ter le travail des lob­bies in­dus­triels, ce qui in­quiète les consom­ma­teurs, en par­ti­cu­lier pour des pro­duits où les pré­fé­rences dans l’UE et au Ca­na­da ne sont pas les mêmes, par exemple pour cer­tains biens agroa­li­men­taires.

On sait au­jourd’hui que les en­jeux que re­pré­sentent l’ac­cès au mar­ché sont im­por­tants pour cer­tains sec­teurs, qu’ils concernent prin­ci­pa­le­ment les me­sures non ta­ri­faires et que des po­li­tiques de re­dis­tri­bu­tion doivent al­ler de pair avec un ac­cord de libre-échange, pour gé­rer la tran­si­tion pour les sec­teurs per­dants. Jus­qu’à présent, au­cun ac­cord de nou­velle gé­né­ra­tion n’a été pré­sen­té ac­com­pa­gné de telles me­sures pour en li­mi­ter les ef­fets né­ga­tifs, entre autres parce que si l’UE a bien une com­pé­tence ex­clu­sive en ma­tière de po­li­tique com­mer­ciale, ce n’est pas le cas pour les po­li­tiques so­ciale ou in­dus­trielle.

Il est ain­si im­por­tant que le ré­gu­la­teur puisse ras­su­rer quant à sa ca­pa­ci­té à faire respecter des pré­fé­rences col­lec­tives ou l’in­té­rêt gé­né­ral.

Les (vrais) risques liés au rè­gle­ment des dif­fé­rends in­ves­tis­seurs/États

La pro­tec­tion des in­ves­tis­se­ments par la mise en place d’un mé­ca­nisme spé­ci­fique de rè­gle­ment des dif­fé­rends est l’un des points les plus cri­ti­qués par les dé­trac­teurs des ac­cords de nou­velle gé­né­ra­tion, qu’il s’agisse du TTIP, du CETA ou de l’ac­cord avec Sin­ga­pour. Ce mé­ca­nisme ins­ti­tue un tri­bu­nal in­ter­na­tio­nal ad hoc pour trai­ter de cas qui op­posent les in­ves­tis­seurs étran­gers à un État. Ce sys­tème est un hé­ri­tage d’ac­cords an­ciens. Le pre­mier à pré­voir ce type de pro­tec­tion date de 1959 ; il s’agit d’un trai­té d’in­ves­tis­se­ment, et non pas de com­merce, entre l’Al­le­magne et le Pakistan. L’en­vi­ron­ne­ment ins­ti­tu­tion­nel in­stable était un des prin­ci­paux freins aux in­ves­tis­se­ments dans les pays en dé­ve­lop­pe­ment. Un mé­ca­nisme ex­tra­ter­ri­to­rial avait donc été créé pour que les in­ves­tis­seurs étran­gers puissent avoir un re­cours contre une éven­tuelle ex­pro­pria­tion ar­bi­traire de la part d’un État. Il a en­suite été main­te­nu, même dans des ac­cords où les in­cer­ti­tudes ins­ti­tu­tion­nelles n’étaient plus un su­jet ma­jeur. Dans l’Ac­cord de libre-échange nord-amé­ri­cain (ALENA), le rè­gle­ment des dif­fé­rends est éten­du : il per­met aux in­ves­tis­seurs de s’op­po­ser à l’État par­te­naire même en cas de non-res­pect de l’obli­ga­tion de trai­te­ment équi­table et loyal. Dans ce type de mé­ca­nisme, le tri­bu­nal ne peut pas an­nu­ler la dé­ci­sion d’un État, mais il peut obli­ger ce der­nier à dé­dom­ma­ger les in­ves­tis­seurs lé­sés. Ce­la suf­fit pour avoir des im­pacts forts, comme le montre la jurisprudence. Deux cas em­blé­ma­tiques sont sou­vent ci­tés, op­po­sant la so­cié­té Vat­ten­fall, à ca­pi­tal sué­dois, à l’État al­le­mand, dans le cadre

Si l’ac­cord ne pré­voit pas la prise en compte de l’in­té­rêt gé­né­ral, le dom­mage su­bi par l’in­ves­tis­seur n’est pas mis en re­gard avec l’ob­jec­tif de la po­li­tique pu­blique contes­tée.

du trai­té sur la Charte de l’éner­gie (6). Dans le pre­mier cas, après avoir oc­troyé à Vat­ten­fall une conces­sion pour l’im­plan­ta­tion d’une cen­trale à char­bon, l’État al­le­mand a dé­ci­dé de mettre en place un sys­tème de li­cence im­po­sant des stan­dards de qua­li­té de l’eau. Vat­ten­fall, en ar­guant d’une ex­pro­pria­tion in­di­recte (il n’y a pas eu de sai­sie de la cen­trale, mais l’en­tre­prise a consi­dé­ré qu’elle avait été pri­vée du re­tour qu’elle pou­vait en attendre), a de­man­dé une com­pen­sa­tion de 1,4 mil­liard d’eu­ros. Le deuxième cas est lié à la sor­tie du nu­cléaire dé­ci­dée par l’État al­le­mand à la suite de l’ac­ci­dent de Fu­ku­shi­ma. En 2011, plu­sieurs cen­trales nu­cléaires ont été ar­rê­tées dé­fi­ni­ti­ve­ment, dont deux gé­rées par Vat­ten­fall, alors que leur du­rée de vie ve­nait d’être pro­lon­gée de six ans en 2010. Ar­guant ici aus­si d’une ex­pro­pria­tion in­di­recte, Vat­ten­fall ré­clame au­jourd’hui un dé­dom­ma­ge­ment à hau­teur de 4,7 mil­liards d’eu­ros. Plu­sieurs élé­ments sont à re­te­nir : d’une part, les mon­tants en jeu sont consi­dé­rables et ont un ef­fet dis­sua­sif fort. Ain­si, dans le pre­mier cas, compte te­nu du dé­dom­ma­ge­ment de­man­dé, l’Al­le­magne a dé­ci­dé de ré­duire la contrainte en­vi­ron­ne­men­tale afin d’évi­ter que le tri­bu­nal ar­bi­tral n’ait à se pro­non­cer. Et peut-être d’autres pays ont-ils re­non­cé à mettre en place le même genre de po­li­tique, de crainte d’être pour­sui­vis. D’autre part, les tri­bu­naux ar­bi­traux sont com­po­sés d’ex­perts, pas for­cé­ment de juges, et sta­tuent sur le res­pect des en­ga­ge­ments pris dans un ac­cord bi­la­té­ral. Ain­si, si l’ac­cord ne pré­voit pas la prise en compte de l’in­té­rêt gé­né­ral, le dom­mage su­bi par l’in­ves­tis­seur n’est pas mis en re­gard avec l’ob­jec­tif de la po­li­tique pu­blique contes­tée, et il n’est pas consi­dé­ré non plus si la po­li­tique choi­sie était celle qui avait le moins d’im­pact, compte te­nu de l’ob­jec­tif re­cher­ché, alors que ces consi­dé­ra­tions sont sys­té­ma­ti­que­ment prises en compte lors d’une pro­cé­dure ju­di­ciaire sur la base d’une lé­gis­la­tion na­tio­nale. En­fin, ce type de mé­ca­nisme consti­tue de fait un trai­te­ment in­équi­table entre in­ves­tis­seurs étran­gers et na­tio­naux : ces der­niers ne peuvent avoir re­cours qu’à leur ju­ri­dic­tion na­tio­nale, alors que les pre­miers ont le choix entre tri­bu­nal ar­bi­tral et ju­ri­dic­tion na­tio­nale, voire la pos­si­bi­li­té de sai­sir les deux. Ain­si, les ex­ploi­tants al­le­mands des autres cen­trales nu­cléaires ont por­té leur cas de­vant la Cour consti­tu­tion­nelle al­le­mande, mais n’ont pas ac­cès au tri­bu­nal ins­ti­tué par le mé­ca­nisme de rè­gle­ment des dif­fé­rends de la Charte de l’éner­gie. En ce qui concerne le CETA, l’UE n’est pas res­tée sourde à ces cri­tiques. La né­go­cia­tion du cha­pitre sur la pro­tec­tion des in­ves­tis­se­ments s’est ter­mi­née après celle du reste de l’ac­cord, afin d’y in­té­grer plu­sieurs mo­di­fi­ca­tions. D’une part, les si­gna­taires de l’ac­cord li­mitent la por­tée des re­cours au mé­ca­nisme de rè­gle­ment des dif­fé­rends et tentent de rap­pe­ler la pri­mau­té de l’in­té­rêt gé­né­ral : ils ré­af­firment leur droit à lé­gi­fé­rer pour réa­li­ser des « ob­jec­tifs lé­gi­times en ma­tière de po­li­tique », en par­ti­cu­lier dans le do­maine en­vi­ron­ne­men­tal, mais éga­le­ment de san­té pu­blique, de pro­tec­tion des consom­ma­teurs… Ils notent que mo­di­fier la lé­gis­la­tion pour ces rai­sons ne consti­tue pas une vio­la­tion de l’ac­cord, même si ce­la a des im­pacts né­ga­tifs sur les in­ves­tis­seurs. D’autre part, l’UE et le Ca­na­da ont es­sayé de rendre le tri­bu­nal plus im­par­tial : il est com­po­sé de juges, et non pas d’ex­perts, per­ma­nents et ré­mu­né­rés par le tri­bu­nal. Les in­ves­tis­seurs étran­gers doivent choi­sir entre mé­ca­nisme de rè­gle­ment des dif­fé­rends de l’ac­cord ou ju­ri­dic­tion na­tio­nale, mais ne peuvent avoir re­cours aux deux. Mal­gré ces mo­di­fi­ca-

tions, l’op­po­si­tion reste forte, cer­tai­ne­ment à cause de la com­plexi­té du su­jet, mais éga­le­ment faute d’un ef­fort pé­da­go­gique suf­fi­sant.

Des dif­fi­cul­tés ins­ti­tu­tion­nelles spé­ci­fiques à l’UE

À ces dif­fi­cul­tés, vient s’ajou­ter le ju­ge­ment du 16 mai 2017 de la Cour de jus­tice de l’Union eu­ro­péenne. Cette der­nière a ren­du son avis, sur de­mande de la Com­mis­sion eu­ro­péenne, concer­nant le par­tage des com­pé­tences entre États membres et Union eu­ro­péenne dans le cas de l’ac­cord de libre-échange avec Sin­ga­pour. Il en res­sort que l’en­semble de l’ac­cord, à l’ex­cep­tion de deux points, re­lève de la po­li­tique com­mer­ciale eu­ro­péenne et donc de la com­pé­tence ex­clu­sive de l’UE. Une fois né­go­cié sous contrôle du Con­seil et du Par­le­ment eu­ro­péens, sur la base d’un man­dat de né­go­cia­tion vo­té par le Con­seil, l’ac­cord doit être ap­prou­vé par le Con­seil et le Par­le­ment pour pou­voir être ap­pli­qué, sans re­mise en dis­cus­sion dans les États membres. Mais les deux ex­cep­tions sont im­por­tantes. La pre­mière est consti­tuée des me­sures sur les in­ves­tis­se­ments in­di­rects (éga­le­ment ap­pe­lés de portefeuille) qui, eux, ne re­lèvent pas de la po­li­tique com­mer­ciale. Le mé­ca­nisme de rè­gle­ment des dif­fé­rends est la deuxième : en don­nant la pos­si­bi­li­té à des in­ves­tis­seurs de se sous­traire à la ju­ri­dic­tion des États membres, il re­lève de la com­pé­tence de ces der­niers, en plus de celle de l’UE.

Cet avis sus­cite de nom­breuses questions : concrè­te­ment, com­ment se pas­se­ra la ra­ti­fi­ca­tion de l’ac­cord ? Seule une par­tie re­vien­dra-t-elle à la dé­ci­sion des États membres ? Que se pas­se­ra-t-il si un État se pro­nonce contre l’ac­cord ? Son ap­pli­ca­tion à géo­mé­trie va­riable, au sein d’un mar­ché unique, pa­raît im­pos­sible. N’éli­mi­ner que les en­ga­ge­ments qui posent pro­blème semble im­pro­bable : l’ac­cord a été né­go­cié comme un tout, et re­ti­rer une dis­po­si­tion re­met­trait en ques­tion toute une po­si­tion de né­go­cia­tion et en­traî­ne­rait la ré­ou­ver­ture des dis­cus­sions avec le par­te­naire com­mer­cial. À plus long terme, c’est la ca­pa­ci­té même de l’UE à né­go­cier de nou­veaux ac­cords qui est re­mise en ques­tion : les par­te­naires com­mer­ciaux ac­cep­te­ront-ils de dé­pen­ser une éner­gie et un temps consi­dé­rables à né­go­cier avec l’UE, qui est certes un des pre­miers ac­teurs du com­merce in­ter­na­tio­nal, mais qui risque de ne pas être en me­sure de si­gner et ap­pli­quer l’ac­cord conclu ? La même ques­tion se pose au sein de l’UE : le coût po­li­tique de la né­go­cia­tion d’un ac­cord de nou­velle gé­né­ra­tion est ex­trê­me­ment éle­vé, no­tam­ment du fait de la forte op­po­si­tion ci­toyenne, pour des gains éco­no­miques qui sont dif­fi­ciles à quan­ti­fier.

Néan­moins, ces ac­cords, en con­si­dé­rant le com­merce au sens large, peuvent ré­pondre à des en­jeux po­li­tiques. Ain­si, l’an­nonce d’un ac­cord entre l’UE et le Ja­pon a été faite la veille d’une réunion du G20 et a en­voyé un si­gnal de rap­pro­che­ment et de co­opé­ra­tion face au dis­cours pro­tec­tion­niste de Do­nald Trump. Par ailleurs, avec des ac­cords larges, il de­vient pos­sible d’uti­li­ser le com­merce comme moyen de pres­sion dans d’autres do­maines, par exemple l’en­vi­ron­ne­ment, les droits de l’homme ou le droit du travail. Ain­si, le TransPa­ci­fic Part­ner­ship, ini­tia­le­ment né­go­cié entre 12 pays du Pa­ci­fique, consti­tue l’un des pre­miers ac­cords à in­té­grer des me­sures sur le droit des tra­vailleurs ou l’en­vi­ron­ne­ment, dont le non-res­pect peut être op­po­sé de­vant le mé­ca­nisme de rè­gle­ment des dif­fé­rends (pas ce­lui spé­ci­fi­que­ment ré­ser­vé aux dif­fé­rends entre in­ves­tis­seurs et États, mais ce­lui pré­vu entre États si­gna­taires). Il de­vient donc ima­gi­nable que le non-res­pect des droits syn­di­caux ou de l’ar­rêt des sub­ven­tions à la pêche d’es­pèces dont les stocks s’épuisent puisse don­ner lieu à des ré­tor­sions com­mer­ciales ou des pé­na­li­tés fi­nan­cières au titre d’un ac­cord com­mer­cial, ce qui se­rait une pre­mière en la ma­tière. L’ex­tinc­tion de la li­gnée des ac­cords de nou­velle gé­né­ra­tion est donc peu pro­bable, mais re­pen­ser pré­ci­sé­ment leurs ob­jec­tifs et leur ap­pro­pria­tion par les opi­nions pu­bliques est sû­re­ment né­ces­saire.

Les par­te­naires com­mer­ciaux ac­cep­te­ront-ils de dé­pen­ser une éner­gie et un temps consi­dé­rables à né­go­cier avec l’UE, qui est certes un des pre­miers ac­teurs du com­merce in­ter­na­tio­nal, mais qui risque de ne pas être en me­sure de si­gner et ap­pli­quer l’ac­cord conclu ?

Pho­to ci-des­sus : Manifestation contre le TTIP ou TAFTA, l’ac­cord com­mer­cial trans­at­lan­tique entre l’UE et les États-Unis. Né­go­cié de­puis 2013, ce pro­jet au­jourd’hui sus­pen­du a cris­tal­li­sé les in­quié­tudes des deux cô­tés de l’At­lan­tique. (© green­se­fa)

Pho­to ci-des­sous : Bruxelles, le 6 juillet 2017, le Pre­mier mi­nistre ja­po­nais, Shin­zo Abe, le pré­sident de la Com­mis­sion eu­ro­péenne, Jean-Claude Jun­cker, et le pré­sident du Con­seil eu­ro­péen, Do­nald Tusk. À la veille d’un som­met du G20, le Ja­pon et...

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ana­lyse Par Ce­ci­lia Bel­lo­ra, éco­no­miste au CEPII (centre de re­cherche fran­çais dans le do­maine de l’éco­no­mie in­ter­na­tio­nale). Pho­to ci-des­sus : Séoul, ca­pi­tale de la Co­rée du Sud, avec qui l’Union eu­ro­péenne a si­gné le plus am­bi­tieux ac­cord de...

Pho­to ci-des­sus : Trans­port de pou­lets aux États-Unis. Le cas des pou­lets amé­ri­cains la­vés au chlore consti­tue une des sources d’in­quié­tude des Eu­ro­péens face au risque de ni­vel­le­ment par le bas des normes sa­ni­taires à respecter dans le cadre d’un...

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