– ANALYSE La Pologne sur la scène européenne et internationale : pivot géopolitique ou acteur géostratégique ?
Trop longtemps, la dénonciation du « plombier polonais », l’incrimination de la directive sur les travailleurs détachés et les polémiques provoquées par le programme politique du PiS auront occulté le dynamisme de la Pologne et son auto-affirmation. D’ores et déjà, elle constitue un véritable acteur géostratégique capable d’influencer et de modeler son environnement.
En cet automne 2019, les commémorations relatives au début de la Deuxième Guerre mondiale ramènent l’attention sur la Pologne, première victime du Pacte Molotov-Ribbentrop (23 août 1939). Attaquée le 1er septembre 1939 par le Troisième Reich, le 17 septembre par l’URSS, objet d’un nouveau partage territorial entre ses deux puissants voisins, cette nation martyre n’a ensuite été libérée de la domination allemande que pour passer sous celle des Soviétiques, alliés aux Anglo-Américains jusqu’en 1945. Pendant la guerre froide, la Pologne est l’incarnation même de cet « Occident kidnappé », décrit par le Tchèque Milan Kundera : « Culturellement à l’Ouest, politiquement à l’Est, géographiquement au centre ». Après ce conflit, la Pologne post-communiste était à la pointe de la transition
vers la démocratie libérale et l’économie de marché. Elle constituait alors un modèle. Ces dernières années, l’accès au pouvoir du parti Droit et Justice (le PiS) a changé l’image internationale du pays (1). Au regard des traités et des engagements pris au sein de l’Union européenne, la Pologne fait désormais figure de « pays de l’Est » à la dérive : le type même d’une « démocratie illibérale ». Mais le prisme est trop étroit. À l’évidence, il serait exagéré de voir en la Pologne un nouveau « grand » européen, capable de prendre la tête de l’Union européenne. Néanmoins, sa situation stratégique, entre Baltique et mer Noire, sur les frontières orientales de l’Europe, lui confère une influence certaine. Pivot géopolitique, la Pologne constitue un acteur géostratégique émergent.
Le primat de la menace russe
Vue de France, la Pologne est parfois considérée comme un pays de second plan, dont les positions devraient être subordonnées à celles négociées par le duo Paris-Berlin. Son importance tiendrait moins dans son degré de puissance que dans
Dans les années 2000, la Pologne s’inquiète de la militarisation de la partie occidentale de la Russie, plus généralement du révisionnisme géopolitique russe exprimé par la doctrine de l’« étranger proche ».
sa situation géographique. De surcroît, la menace russe serait très exagérée. Quant à l’orientation politique de l’actuel gouvernement polonais, elle sert de commode repoussoir et suffit souvent à clore le débat. C’est aller vite en besogne. Victime de cinq partages territoriaux en moins de deux siècles et demi, la Pologne est une ancienne nation dont l’histoire et la mémoire commandent de puissantes représentations géopolitiques. Si l’instabilité interne fut à l’origine de bien des tribulations, sa vulnérabilité historique découle du voisinage avec l’Allemagne et la Russie. Dans le contexte géostratégique actuel, la menace russe prime. De longue date, la Russie et la Pologne entretiennent une relation conflictuelle. Si la partie russe rappelle volontiers l’occupation très temporaire de Moscou par des troupes polonaises, à l’époque du Temps des troubles (1598-1613), force est de constater que cet épisode pèse peu au regard de la destruction de la Pologne en tant qu’État (1793-1795), de la répression du mouvement national polonais au cours du XIXe siècle (« L’ordre règne à Varsovie »), du pacte germano-soviétique et du cinquième partage qui s’ensuivit, des massacres de Katyn (printemps 1940), des déportations de populations, puis de la longue occupation soviétique (1944-1991).
Après la dislocation de l’URSS, Moscou et Varsovie ont cherché à refonder leur relation. À ces fins, les deux pays ont signé un traité de coopération amicale et de bon voisinage (22 mai 1992). Les exportations polonaises vers la Russie ont considérablement augmenté sans pour autant compenser les importations massives de gaz russe. Pourtant, dès 1993, la Russie a marqué son opposition à une éventuelle entrée de la Pologne dans l’OTAN, effective en 1999. Afin d’isoler le cas polonais, Moscou a concentré ses efforts diplomatiques sur les États-Unis et les principaux pays ouest-européens en cultivant les relations bilatérales, et elle a cherché à utiliser au mieux l’Acte fondateur OTAN-Russie (1997). Nonobstant le développement des relations commerciales entre la Pologne et la Russie, les questions de sécurité ont rapidement pris le dessus. Dans les années 2000, la Pologne s’inquiète de la militarisation de la partie occidentale de la Russie, des grandes manoeuvres militaires russes « Zapad », du déploiement de missiles Iskander dans l’enclave de Kaliningrad (ex-Königsberg), plus généralement du révisionnisme géopolitique russe exprimé par la doctrine de l’« étranger proche ». Pour sa part, la Russie pointe l’élargissement de l’OTAN, le déploiement d’intercepteurs de la défense antimissile en Pologne ou encore le soutien moral apporté par Varsovie aux « révolutions de couleur » dans l’espace post-soviétique. La guerre russo-géorgienne de 2008 (guerre des Cinq Jours, 7-11 août 2008) et, deux ans plus tard, le drame de Smolensk (crash de l’avion présidentiel polonais, 10 avril 2010), ont encore détérioré la relation russo-polonaise, et ce malgré l’insistance portée sur un semblant d’amélioration à la suite des funérailles du président Lech Kaczynski. La Pologne constitue l’un des pays européens les plus engagés en faveur de l’Ukraine et de la Géorgie, deux pays candidats à l’OTAN ainsi qu’à l’Union européenne. À la suite du rattachement manu militari de la Crimée à la Russie et du déclenchement d’une guerre hybride au Donbass (mars-avril 2014), le gouvernement polonais a demandé à l’OTAN de véritablement prendre en compte la reconstitution d’une grande menace étatique à
l’Est. C’est lors du sommet de Varsovie (8-9 juillet 2016) que l’OTAN et ses États membres se sont accordés sur le renforcement de la « présence avancée », de la Baltique à la mer Noire (2). Dans ce contexte, le ralliement de la Pologne à la Coopération structurée permanente, activée en 2017, ne vise qu’à éviter sa marginalisation au sein de l’Union européenne (3). Parallèlement, la Pologne s’emploie à diversifier ses approvisionnements. Hostile au gazoduc germanorusse Nord Stream 2, facteur d’accroissement de la dépendance énergétique des pays de l’Union européenne, elle est favorable à l’ouverture des marchés au gaz naturel liquéfié américain (4).
Entre États-Unis et Chine populaire
La volonté polonaise de contrebalancer la menace russe, l’importance conférée à l’OTAN, voire l’idée de trouver des appuis dans le dos de la Russie, exigent que l’on prenne en compte d’autres ordres de grandeur que le seul continent européen. C’est dans le cadre élargi de l’euro-atlantisme que les dirigeants polonais pensent l’avenir et la sécurité de leur pays. La méfiance à l’encontre de l’Allemagne et de la France ainsi que la réalité des rapports de puissance conduisent la Pologne à privilégier les garanties de sécurité que seuls les États-Unis sont capables de lui prodiguer (voir l’article 5 du traité de Washington). Notons à ce propos que cette attitude ne constitue en rien une spécificité polonaise. La Polish Foreign Policy Strategy for 2017-2021 désigne donc l’OTAN comme le pilier de la politique nationale de défense. Outre le renforcement des coopérations stratégiques en Europe et la conduite d’une politique régionale active, ce document a pour axe directeur l’approfondissement de l’alliance avec les États-Unis. En retour, la Pologne accroît sa contribution à l’effort militaire collectif et conduit un grand programme de réarmement, soutenu par l’accroissement des dépenses militaires (5). Sur le plan diplomatique, Varsovie a également accepté d’accueillir une conférence internationale consacrée au MoyenOrient, les 13 et 14 février 2019, sans aller cependant jusqu’à rompre en visière avec la position européenne sur la crise nucléaire iranienne.
Si l’histoire, le contexte géopolitique général et la situation stratégique expliquent largement la proximité entre
Polonais et Américains, les convergences d’idées entre le PiS et l’administration Trump ont également leur part. Le gouvernement polonais est l’un des rares d’Europe à avoir accueilli favorablement l’élection de Donald Trump. C’est à Varsovie que le président américain, le 6 juillet 2017, a prononcé son premier discours sur le continent européen. Remplie de références historiques et religieuses, son intervention a présenté la Pologne comme « le coeur géographique de l’Europe » et la nation polonaise comme son « âme ». Depuis, les relations bilatérales ont été resserrées, sur fond de contrats d’armement qui privilégient les firmes américaines (hélicoptères lourds, système antimissile Patriot, lance-roquettes mobiles, F-35). A contrario, on se souvient de l’annulation d’un contrat militaro-industriel avec la France, à l’origine d’un refroidissement diplomatique entre Paris et Varsovie (6). Outre le dispositif antimissile déployé sur place par les États-Unis, dans le cadre de l’OTAN, la Pologne a obtenu une augmentation de la présence militaire américaine sur son territoire. Selon un accord passé le 12 juin 2019, un millier de soldats seront déployés, dans le cadre de rotations. S’y ajouteront un centre de commandement, un centre d’entraînement et un escadron aérien de surveillance. L’étroitesse des relations bilatérales n’exclut pas des désaccords, les interventions publiques de la diplomatie américaine relatives à la loi sur la Shoah et la protection des intérêts des entreprises américaines en Pologne suscitant des réactions à Varsovie. À l’avenir, le partenariat commercial sino-polonais pourrait avoir des effets autrement plus déstabilisants dans les rapports entre les deux pays. De fait, la Pologne a tenu un rôle majeur dans l’élaboration du partenariat entre la République populaire de Chine (RPC) et seize pays d’Europe centrale, orientale et balkanique (le partenariat « 16+1 »). Signé à Varsovie, en avril 2012, ce partenariat a pour objectif de favoriser les investissements et les échanges commerciaux entre la RPC et ces PECO (pays d’Europe centrale et orientale) ainsi que des États balkaniques en quête de capitaux venant s’investir dans les infrastructures (7). Négocié sous l’impulsion du précédent gouvernement polonais, ce partenariat a été depuis endossé par la nouvelle majorité politique. En mars 2016, le président polonais issu du PiS, Andrezj Duda, déclarait qu’il voulait voir la Pologne devenir « la porte d’entrée de la Chine en Europe ». Le problème réside dans l’exaspération des relations américano-chinoises qui ont pris l’allure d’une nouvelle guerre froide. Pour Varsovie comme pour d’autres PECO, l’équilibre entre les deux protagonistes sera difficile à tenir (8).
Une puissance centre-européenne
Le partenariat de la Pologne et des PECO avec la Chine populaire pourrait également endommager les relations avec Paris, Berlin et la Commission européenne, relations déjà mises à mal par la procédure pour atteinte à l’État de Droit lancée par Jean-Claude Juncker (9). On sait que les gouvernements français et allemand, avec l’appui de la précédente Commission, ont demandé un strict contrôle des investissements chinois dans les secteurs stratégiques de l’économie européenne. À la question de l’État de Droit et des rapports avec Pékin s’ajoute celle qui porte sur la répartition des immigrés clandestins qui arrivent en Italie, en Grèce et dans d’autres pays situés sur les routes des flux migratoires internationaux. Enfin, les tensions bilatérales ne sauraient être minorées. Alors que les rapports avec l’Allemagne, sous le précédent gouvernement, étaient excellents, l’arrivée au pouvoir du PiS, expression du nationalisme polonais, a modifié la situation. Évoqué plus haut, le gazoduc russo-germanique Nord Stream 2 est perçu en Pologne comme un « Rapallo de l’énergie » (en référence au traité de 1922 qui entérine un rapprochement diplomatique entre l’URSS et l’Allemagne de Weimar), voire dénoncé comme une réplique du Pacte germano-soviétique. La question des dommages de guerre de l’Allemagne à l’égard de la
Pologne, que l’on pensait réglée par un accord de 1953, resurgit dans le débat (10). Quant à la France, on peut penser que la nouvelle doctrine russe d’Emmanuel Macron, par ailleurs en pointe du combat contre le « populisme », aura des conséquences négatives.
En marge du prétendu couple franco-allemand et de l’Europe rhénane, la Pologne entend désormais peser au coeur de l’Union européenne. Potentiellement affaibli par les conséquences diplomatiques du Brexit, le gouvernement polonais est désormais le principal soutien d’une Europe à l’anglaise : souveraineté nationale et euroscepticisme, grand marché ouvert au large et primauté absolue de l’OTAN. Sur le plan économique, la croissance et le dynamisme national semblent donner au gouvernement une certaine marge de manoeuvre, encore que la Pologne ne se classe qu’au huitième rang des économies européennes. Si le populisme économique du gouvernement n’a pas porté atteinte à ce dynamisme, il reste qu’il dépend en partie des investissements allemands et donc des exportations du « Made in Germany », mises à mal par le conflit commercial américano-chinois. Autre paramètre à intégrer : les fonds structurels européens. En la matière, la détérioration des relations avec la France et l’Allemagne pourrait avoir des répercussions sur le prochain budget européen. Les
Le gouvernement polonais est désormais le principal soutien d’une Europe à l’anglaise : souveraineté nationale et euroscepticisme, grand marché ouvert au large et primauté absolue de l’OTAN.
effets directs et indirects du Brexit, sur les ressources financières de l’Union européenne ainsi que dans le domaine des migrations de travail des Polonais, doivent aussi être pris en compte. Bref, la Pologne n’a pas encore un poids économique suffisant pour peser de manière décisive dans les orientations politico-budgétaires de l’Union européenne. Ne participant pas à la zone euro, elle est d’ailleurs à l’écart d’un important cercle de pouvoir.
Cependant, la Pologne dispose bien d’un certain nombre d’atouts diplomatiques, renforcés par son poids militaire croissant. Sur l’axe mer Baltique-mer Noire, sa politique régionale en fait une puissance émergente, garante avec ses voisins et alliés de la stabilité en Europe médiane. Certes, le groupe de Visegrad (le V4) n’a pas toute la cohérence qu’on lui prête. Constitué en 1991 pour préparer l’entrée de la Pologne, de la Hongrie et de la Tchécoslovaquie dans les instances euro-atlantiques, ce groupe permet désormais de défendre des positions communes au sein de l’Union européenne et de se distinguer du duo franco-allemand, notamment en matière de politique migratoire. Les quatre pays fondateurs ont également signé un pacte militaire : la Coopération de défense d’Europe centrale (14 mars 2014). Pourtant, la perception et l’approche polonaise de la Russie ne sont pas totalement partagées par ses alliés centre-européens, notamment la Hongrie de Viktor Orban, soupçonnée de philo-poutinisme. En revanche, l’Initiative des Trois Mers lancée en août 2016, sur proposition de la Pologne et de la Croatie, fait écho au projet d’Intermarium de Joseph Pilsudski, fondateur de la Deuxième République polonaise. Si cette coopération régionale est axée sur le développement des infrastructures entre Baltique, mer Noire et Adriatique, l’espace couvert correspond à la « Pologne-Lituanie » d’antan (la « République des Deux Nations », 1569-1795). Soutenue par l’administration Trump, l’Initiative des Trois Mers devrait acquérir une dimen
sion énergétique. Du point de vue polonais, l’enjeu semble être de bâtir une grande barrière à l’Est (11).
In fine, il semble évident que la Pologne, de par sa situation stratégique mais aussi du fait de son poids propre et de sa politique étrangère, ne doit pas voir son importance minorée. Le pays n’est plus cet ex-PEP (pays à économie planifiée) qui, une génération plus tôt, amorçait une transition politique et économique dont il s’efforçait d’être le meilleur élève. Cependant, la Pologne n’est pas en mesure de ravir à la France et à l’Allemagne leur leadership européen. Tout au plus dispose-t-elle, avec le soutien du groupe de Visegrad, d’un pouvoir d’obstruction qui lui permet de défendre avec une certaine efficacité sa vision des choses. Tout cela ne constitue pas une force d’impulsion, d’autant moins que le nationalisme ne porte pas à suffisamment prendre en compte les intérêts des tiers, condition sine qua non pour tenir un rôle dirigeant. À cet égard, il importe que les dirigeants polonais conservent le sens de la mesure et ne cèdent pas à l’hubris qui, dans l’histoire du pays, a pu hypothéquer son devenir.
En vérité, l’actuel gouvernement polonais aspire-t-il à intégrer une sorte de directoire informel de l’Union européenne ? L’espace géographique dans lequel s’inscrivent sa vision et sa politique est à la fois plus large et plus restreint. L’alliance bilatérale resserrée avec les États-Unis dépasse les limites de l’Union européenne, voire le cadre de l’OTAN. À l’échelon continental, les efforts sont concentrés sur l’Europe médiane, entre Baltique, mer Noire et Adriatique, là où se détermine la frontière entre l’Occident d’une part, et la « Russie-Eurasie » de Vladimir Poutine d’autre part. Assurément, le temps est venu de reconsidérer la place de la Pologne dans une Europe dont le destin se joue en partie à l’Est.
(1) Au pouvoir entre 2005 et 2007, le PiS dispose d’une majorité législative depuis novembre 2015 et gouverne donc la Pologne. Fondé par Jaroslaw Kaczynski et son frère
Lech Kaczynski, en 2001, le PiS est un parti national-conservateur et eurosceptique.
Voir l’entretien avec Frédéric Zalewski (ISP, CNRS) sur ce sujet, paru dans Diplomatie no 95 (novembre-décembre 2018, https:// www.areion24.news/2019/03/01/polognehongrie
(2) Le processus est amorcé dès le sommet de Newport (Pays de Galles/RoyaumeUni), les 4 et 5 septembre 2014.
(3) À l’origine, la Coopération structurée permanente (CSP), signée par 25 États de l’Union européenne, était destinée à regrouper un noyau dur d’États voulant approfondir leur intégration militaire, y compris sur le plan opérationnel. Le caractère large et extensif de la CSP en fait plutôt une « Europe des capacités », centrée sur la mutualisation de programmes d’équipement.
(4) « Nous devons être conscients du problème que pose le Nord Stream 2, de l’ampleur des intérêts auxquels nous sommes confrontés. Il s’agit des intérêts de deux grands États qui vont débloquer des ressources importantes pour la mise en oeuvre de ce projet. Nord Stream 2 n’est pas un projet anodin, mais une base de leur intérêt national. Simultanément, il a un caractère profondément anti-européen. », Krzysztof Szczerski, chef de la Chancellerie du président de Pologne, 1er novembre 2017.
(5) La Pologne appartient au petit nombre des alliés européens dont l’effort militaire est égal ou supérieur à 2 % du PIB. Sur le programme d’armement et la modernisation de l’armée polonaise, voir J.-S. Mongrenier et J. Dubois, « La Pologne, acteur géostratégique émergent et puissance européenne », Institut Thomas More, Note d’actualité no 51, juin 2018.
(6) Le 4 octobre 2016, Varsovie a annulé une commande à Airbus de cinquante hélicoptères Caracal et, dans la foulée, a annoncé l’achat d’hélicoptères américains. (7) L’affaire a également une dimension politique évidente, Pékin cherchant l’appui d’un lobby multi-étatique à l’intérieur des structures de l’Union européenne afin de bloquer toute décision commune défavorable à ses intérêts. Lors du sommet de Dubrovnik (10-12 avril 2019), la Grèce a rejoint les
« 16 + 1 », devenus ainsi les « 17 + 1 ».
(8) Ainsi en va-t-il de la relation entre les États-Unis et l’Ukraine. Après que Washington a accepté de vendre des armes à Kiev (missiles antichars Javelin), le Congrès des États-Unis a voté en juin 2019 un texte prévoyant une aide militaire accrue
(300 millions de dollars). Un temps bloquée par l’administration Trump, cette aide semblait être un levier pour empêcher le rachat du groupe ukrainien Motor Sich (moteurs d’avions) par le chinois Beijing Skyrizon Aviation. Depuis, la révélation du contenu d’une conversation entre Donald Trump et Vladimir Zelensky, le 25 juillet 2019, mettrait en évidence la volonté du premier d’exercer des pressions et de nuire à Joe Biden, son possible concurrent lors de la prochaine élection présidentielle américaine (2020). (9) Le 20 décembre 2017, la Commission européenne a déclenché l’article 7 des traités de l’Union européenne concernant un « risque clair de violation grave par un
État membre des valeurs communes ».
(10) Cf. Jakub Iwaniuk, « La Pologne agite la question des réparations de guerre »,
Le Monde, 3 septembre 2019.
(11) Outre la Pologne et la Croatie, l’Initiative des Trois mers inclut la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie, la
Lituanie, la Lettonie, l’Estonie, l’Autriche, la Slovénie, la Roumanie et la Bulgarie.
La Pologne n’est pas en mesure de ravir à la France et à l’Allemagne leur leadership européen. Tout au plus dispose-t-elle d’un pouvoir d’obstruction.