– ANALYSE Amérique centrale et canal de Panama : l’ancienne « chasse gardée » des États-Unis accueille l’investissement chinois
Alors que les États-Unis attendent la fonte des glaces pour voir la création d’une nouvelle voie commerciale en Arctique, leurs rivaux chinois, quant à eux, investissent et prêtent une attention particulière à l’actuel canal de Panama, tout comme à la région des Caraïbes, à l’Amérique centrale et, bien évidemment, à l’Amérique latine.
Les voies maritimes de l’Arctique pourraient devenir les canaux de Suez et de Panama du XXIe siècle » (1), déclarait Mike Pompeo, le secrétaire d’État américain, le 6 mai 2019 en Finlande. Dans un discours des plus déconcertants lors de la réunion du Conseil de l’Arctique, le chef de la diplomatie américaine affirmait ainsi que la fonte des glaces pouvait être perçue comme une nouvelle opportunité pour les échanges. Si de tels propos peuvent faire rire les experts des relations internationales et plonger dans la consternation les défenseurs du climat, ils semblent indiquer que Washington a « perdu le nord » en termes de stratégie. Pendant ce temps, la Chine profite notamment d’un certain retrait des États-Unis pour renforcer sa présence dans la région du canal de Panama, comme elle le fait depuis près de vingt ans en Amérique latine, s’infiltrant peu à peu dans ce qui a été durant près d’un siècle la « chasse gardée » de Washington.
Pour comprendre les raisons de cet engagement de Pékin, il faut appréhender les enjeux géostratégiques dans la région de l’Amérique centrale, et en particulier du canal de Panama.
Un passage à l’intérêt géostratégique et géoéconomique majeur
Ouvert en 1914, puis transféré par les États-Unis (qui en avaient la concession) au Panama en 1999, le canal de Panama — tout comme celui de Suez, ou encore les détroits d’Ormuz et de Malacca — est un point névralgique et stratégique pour le commerce international (6 % du commerce global et 32 navires par jour, 12 000 par an (2)). Panama est aussi la seule infrastructure permettant la jonction entre les océans Atlantique et Pacifique. La seule option qui aurait pu inverser cette place centrale aurait été la création d’un nouveau canal au Nicaragua, un projet envisagé par le gouvernement de cet autre petit pays d’Amérique centrale et la société hongkongaise HKND ( HK Nicaragua Canal Development Investment) créée en 2012, mais qui est actuellement dans l’impasse (3).
Cependant, le canal de Panama ne pouvait pas accueillir de navires de très grande capacité, qui devaient de ce fait transiter par le canal de Suez, plus large. Face à l’intensification du commerce international, l’infrastructure fluviale risquait, selon des observateurs américains dans les années 1960 et 1970, de perdre à terme de sa valeur économique. Mais Washington ne pouvait pas investir l’argent nécessaire pour lancer un projet d’agrandissement de l’infrastructure fluviale.
Ce n’est qu’en 2007 que Panama lançait, avec le soutien des États-Unis et d’autres pays, un projet d’agrandissement et de rénovation du canal, incluant la création de nouvelles écluses pour permettre à des navires plus imposants de faire la traversée d’un océan à un autre. Le projet a coûté plus de 5 milliards de dollars US et duré neuf ans. Le canal peut désormais recevoir des navires d’une capacité de 14 800 conteneurs (contre 5000 avant les travaux), ce qui a permis de réduire pour ces derniers comme pour les plus gros cargos le coût et le temps du voyage. Grâce à cela, début 2017, le volume des transits dans la zone avait augmenté de 23 % et l’agrandissement de la zone permettait une intensification des exportations de gaz naturel liquéfié des États-Unis vers l’Asie (4).
C’est principalement le marché des transits vers l’Asie qui alimente le trafic depuis l’agrandissement de 2016. En 2017, l’administration du canal affirmait avec le plus grand enthousiasme que celui-ci avait établi un record en acheminant 403,8 millions de tonnes de marchandises, avant d’établir un nouveau record à 442,1 millions de tonnes pour l’année fiscale 2018 (5), période au cours de laquelle les principaux utilisateurs du canal ont été les États-Unis, la Chine, le Mexique, le Chili et le Japon ; et 62,8 % des cargos transitant par le canal avaient les États-Unis pour origine ou destination.
Le réchauffement climatique et la guerre commerciale assombrissent l’horizon
Grâce à cette modification de la capacité d’accueil du canal de Panama, l’infrastructure, dont la traversée dure en moyenne 8 à 10 heures, peut désormais concurrencer le canal de Suez — même si ce dernier a lui aussi été l’objet d’un agrandissement en 2014-2015 et a été en mesure d’accueillir, le 14 août 2019, le plus grand navire porte-conteneurs au monde.
Désormais, le problème majeur auquel doit faire face le canal de Panama — et qui peut faire basculer la balance en faveur du canal de Suez comme route privilégiée pour les transits vers l’Asie depuis le continent américain et l’Europe de l’Ouest — est d’ordre climatique. En effet, il repose sur un système de trois ensembles de 4 écluses (soit 12 écluses au total) qui nécessite énormément d’eau en provenance des lacsréservoirs artificiels Gatun et Madden. Or, le réchauffement climatique provoque des sécheresses inhabituelles qui appauvrissent les ressources en eau des lacs et limitent les précipitations durant la saison des pluies. Il est normal, selon les autorités, que le niveau de l’eau se réduise entre avril et juillet. Néanmoins, en 2019, « les niveaux de l’eau des lacs Gatun et Madden ont atteint un plancher bien plus bas que les années précédentes, au moins 2,13 mètres en dessous de la normale » (6). Déjà, des restrictions de chargement sont imposées aux plus gros bateaux. Suez, plus long canal artificiel sans écluse du monde, ne connaît pas ces difficultés. Les autorités de Panama craignent de ce fait la diminution du nombre de traversées, d’autant que ces difficultés engendrent une augmentation des coûts de traversée, déjà élevés, pour les compagnies.
Par ailleurs, l’intense guerre tarifaire à laquelle se livrent les États-Unis et la Chine impacte directement le commerce international et, par là même, les frais de transit dans la zone du canal de Panama. L’autorité du canal est face à un immense défi : une augmentation de ses tarifs serait un danger pour sa compétitivité, mais l’absence d’augmentation engendrerait des difficultés à long terme pour l’infrastructure. Pour l’année fiscale 2020, l’autorité du canal a finalement décidé une augmentation minimale, espérant tout à la fois maintenir sa compétitivité avec Suez et absorber les conséquences de la guerre tarifaire, du changement climatique et de l’augmentation du prix du carburant. Malgré tout, cette hausse des prix ne plaît pas aux compagnies de transport.
Une fois posée la situation du canal de Panama lui-même, il est intéressant de le replacer dans la région Amérique centrale/ Amérique latine pour comprendre les influences exercées par Washington et par Pékin.
Les efforts de Washington pour maintenir son influence…
Depuis 1999 et la rétrocession effective du canal de Panama, les relations entre les États-Unis et Panama ont été rétablies et ont permis l’intensification d’un partenariat important (notamment sur la question du trafic de drogues dans la région). Sous la présidence de George W. Bush, l’administration américaine décida de participer au programme d’expansion du canal lancé après un référendum en 2006. Si le projet devait permettre la traversée de plus grands navires, il répondait aussi à une demande croissante de transits depuis l’Asie pour atteindre la côte est américaine ainsi que celle du golfe du Mexique (7). Selon Carlos Guevara Mann, professeur de science politique et relations internationales à l’Université d’État de FloridePanama, la politique de soutien de l’administration Bush nous aide à « mieux saisir les enjeux contemporains concernant la politique étrangère américaine, notamment à travers l’influence des intérêts domestiques et transnationaux dans la formulation de la politique et de sa mise en oeuvre » (8). Mann estime ainsi que le soutien américain au projet d’expansion du canal a été motivé par une lecture des enjeux militaires, économiques et géopolitiques pour les États-Unis : l’agrandissement du canal pourrait faciliter le passage de navires de la marine américaine nécessaires pour les missions militaires ; il pourrait être un stimulus pour l’économie panaméenne, créant ainsi un environnement moins hostile aux États-Unis, une opportunité pour les investisseurs américains et rendre le commerce international plus fluide, permettant un accroissement des importations et exportations. Parmi toutes ces hypothèses, la première et la plus importante reste pour l’auteur le motif purement économique et commercial, notamment dans la mesure où une accentuation du commerce favoriserait une meilleure stabilité dans la région et un modèle économique pour lequel les ÉtatsUnis sont le chef de file.
… sans stratégie globale pour le sous-continent
Une déstabilisation régionale mettrait en péril les intérêts américains sans aucun doute, mais aurait aussi un impact sur le commerce international. C’est pourquoi le but pour les États-Unis a toujours été de préserver les intérêts régionaux, notamment au Panama, qui fait face à d’importants dilemmes de sécurité. L’infrastructure fluviale et le secteur financier du pays sont d’une importance capitale pour les États-Unis, mais aussi, selon le gouvernement américain, une plaque tournante pour le trafic de drogue et le blanchiment d’argent ainsi que le crime organisé (9).
Le président Barack Obama avait, au cours de ses deux mandats (2009-2017), misé sur une réconciliation et un rétablissement des liens avec des « ennemis » historiques, et notamment Cuba, afin de favoriser un multilatéralisme et une coopération plus importante entre Washington et l’ancienne « chasse gardée ». Il avait souhaité, dès son arrivée à la Maison-Blanche, démontrer l’ouverture de l’administration à un dialogue apaisé et un engagement plus respectueux sur la base de la protection des intérêts mutuels. En ce qui concerne plus particulièrement l’Amérique centrale et les Caraïbes, la précédente administration démocrate avait encouragé une collaboration avec les gouvernements ayant mené à un changement d’approche dans la lutte contre le trafic de drogues et cherché à mener une discussion apaisée à propos de la politique d’immigration — des efforts grandement appréciés dans la région (10). L’administration Obama, comme l’administration Bush avant elle, a ainsi cherché à établir une politique étrangère de soutien à l’égard d’une région au sein de laquelle figurent les pays
Le problème majeur auquel doit faire face le canal de Panama est d’ordre climatique. Il repose sur un système de 12 écluses qui nécessite énormément d’eau. Or, le réchauffement climatique provoque des sécheresses inhabituelles.
les plus pauvres du continent à l’exception du Costa Rica et de Panama. Durant les deux dernières décennies, le programme nommé US Strategy for Engagement in Central America veillait à fournir aux pays d’Amérique centrale l’aide dont ils avaient besoin afin d’améliorer leurs économies nationales ainsi que le bien-être des populations. En plus de ce soutien et face à une montée des violences dans la région, les administrations Bush et Obama ont mis en place des initiatives visant à réduire la criminalité dans la région ou encore à soutenir le système judiciaire. Toutefois, à partir de 2014, face au flot grandissant de migrants en provenance des pays du « Northern Triangle » d’Amérique centrale (Honduras, Guatémala et Salvador), l’administration Obama a notamment ouvert des centres de détention spécifiques, dans le but de réduire les entrées de mineurs non accompagnés et des familles. Parallèlement et en réponse, les gouvernements des pays mentionnés précédemment, aidés par la Banque interaméricaine de développement (BID), élaborèrent en septembre 2014 le document « Lignes du Plan de l’Alliance pour la prospérité du Triangle nord », avec pour objectif de mettre fin aux causes de cette émigration — un programme soutenu par l’administration américaine. Les controverses déjà suscitées par la politique d’Obama sont sans commune mesure avec la levée de boucliers et les vifs débats provoqués par les tentatives de l’administration Trump de revoir l’ensemble de la politique migratoire américaine, en particulier en provenance d’Amérique latine.
Certes, depuis au moins cinquante ans, les politiques mises en oeuvre par l’administration américaine, qu’elle soit démocrate ou républicaine, sont avant tout motivées par la question du trafic de drogues et la question migratoire, mais l’annonce par l’administration Trump, en mars 2019, de la suspension de l’aide aux trois pays précédemment mentionnés, semble entériner le fait que la politique étrangère américaine à l’égard de l’Amérique centrale et du Sud ne s’inscrit plus dans un effort de bâtir une stratégie cohérente. Un arrêt de l’aide à l’égard de ces pays ne ferait qu’intensifier la crise déjà endémique qui pousse leurs populations à fuir, notamment dans un pays comme le Honduras qui a vécu un coup d’État en 2009 et une élection contestée en 2017. La politique américaine est perçue comme d’autant plus injuste que les pays de la région ont tenté de répondre aux demandes de Washington à travers l’Alliance pour la prospérité du Triangle nord. Plus qu’un retrait, c’est ainsi un manque de stratégie à l’égard de la région et du continent que nous pouvons observer de la part des États-Unis, qui peinent à réorganiser ou planifier leur politique étrangère.
Derrière l’ouverture chinoise, les appétits de Pékin
Il en est tout autrement pour la Chine. Il suffit pour cela de prendre au mot le président de l’Assemblée législative du Salvador, Norman Quijano, qui face aux menaces de suspension de l’aide financière de la part de Washington, estime que la Chine est ouverte quant à elle à une coopération avec le pays (11). Cette main tendue à la coopération et l’implantation d’une stratégie s’appliquent pour le Salvador, et au-delà, pour l’ensemble du continent, depuis un peu plus de dix ans. Le quasi-vide laissé en Amérique centrale et dans les Caraïbes par les États-Unis a donné à la Chine la marge de manoeuvre nécessaire pour ce faire.
Panama est aussi concerné par le vaste projet des nouvelles routes de la soie lancé par Xi Jinping, la Chine ayant étendu son programme « Une ceinture, une route » à l’Amérique latine en 2018.
Les appétits de Pékin relèvent de différents domaines. Entre 2005 et 2016, rapporte Bloomberg citant le rapport de la commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (12), l’investissement chinois dans la région s’est élevé à 90 milliards de dollars, notamment dans le secteur des technologies de télécommunication. De plus, cet investissement a favorisé la croissance de certains pays, comme le Brésil ou l’Argentine, qui ont intensifié leur coopération avec la Chine. Les compagnies chinoises devenaient en 2017, selon la Commission économique des Nations-Unies pour l’Amérique latine et les Caraïbes, les plus grands investisseurs dans la région, pesant pour 18 milliards de dollars (soit 42 % du total). En 2015, le gouvernement chinois annonçait un plan décennal pour favoriser l’intensification des liens économiques avec le continent, visant les 500 milliards d’échanges commerciaux et les 250 milliards d’investissements. Pour 2017, le commerce entre la Chine et l’Amérique latine était situé autour des 266 milliards.
Qu’en est-il pour Panama ainsi que pour la zone Amérique centrale et Caraïbes ? Ils sont eux aussi concernés par le vaste projet des nouvelles routes de la soie lancé par Xi Jinping, la Chine ayant étendu son programme « Une ceinture, une route » à l’Amérique latine en 2018. Dix-neuf pays du continent ont d’ores et déjà signé des accords avec la Chine pour implanter de
nouvelles infrastructures, espérant ainsi favoriser les échanges internationaux et, grâce à eux, les économies nationales. Les États-Unis ont peu de chance de pouvoir en faire autant. Pour un pays comme le Panama, le plan d’infrastructure chinois est une aubaine.
Ainsi, en 2018, Xi Jinping était le premier président chinois à visiter Panama. Il était accompagné de membres du monde économique et financier chinois avec, en figures de proue, le géant des télécommunications Huawei et l’entreprise d’infrastructures China Railway Design Corporation qui se sont toutes deux implantées à Panama. La présence de ces deux entreprises souligne la volonté de Pékin de devenir un partenaire de premier plan pour ce pays qui figure parmi les meilleures économies de la région et du continent et qui, grâce au canal, peut devenir un atout dans la compétition avec les États-Unis. Cependant, comme le soulignait le journaliste Matt Youkee, « l’histoire du pays et ses relations avec les États-Unis pourraient faire en sorte que le canal devienne le point névralgique de la tension entre Washington et Pékin » (13). Washington s’est ainsi fermement opposé, fin 2018, à l’implantation d’une nouvelle ambassade chinoise, contraignant le gouvernement panaméen à revenir sur sa proposition de terrain à l’entrée du canal.
Pour l’heure, la Chine multiplie les investissements financiers et intensifie sa présence à Panama et dans la région des Caraïbes. L’un des exemples les plus récents et significatifs est l’achat par Landbridge Group de l’infrastructure portuaire la plus large à Panama sur l’île Margarita (côte Atlantique, dans la région de Colon) pour un milliard de dollars afin de la moderniser. L’autre exemple est la construction d’un quatrième pont traversant le canal, long de 6,5 km et doté d’une double ligne de métro, pour lequel le consortium réunissant CCCC (China Communication Construction Company) et CHEC (China Harbour Engineering Company) ont investi plus d’un milliard. Qui plus est, début 2019, Panama et la Chine ont ouvert des négociations de libreéchange dans le but de créer un accord qui pourrait transformer le pays d’Amérique centrale en une plaque tournante pour les produits chinois en Amérique latine.
Yankee No ! Beijing Sí ?
Un risque pour Washington serait de voir une totale disparition de son influence historique à l’égard de l’Amérique centrale dans un premier temps puis à l’égard de l’Amérique latine dans un second temps.
Cependant, le manque de stratégie américaine à l’égard des différents pays, comme souligné plus haut, couplé à la réduction des aides financières de Washington en représailles des flux migratoires ou de l’établissement des liens avec Pékin conduisent les États de la zone Amérique centrale et Caraïbes — composants de l’ancienne « chasse gardée » américaine — à accepter l’offre d’une Chine prête à intensifier des liens commerciaux nécessaires pour sa propre survie.
La politique étrangère américaine semble quant à elle revenue plusieurs décennies en arrière, lorsque Washington semblait vouloir contrôler les pays latino-américains et endiguer le communisme. Il suffit juste d’observer la politique agressive qui est au coeur des relations entre Washington et le reste du continent, que ce soit les efforts pour l’implantation d’un nouveau régime au Vénézuéla, les relations tendues avec le Mexique ou encore le retour de l’opposition avec Cuba. Mais, si elle ne veut pas perdre pied sur le sous-continent, l’administration Trump devra réévaluer un agenda complexe avec la quasi-totalité des pays latino-américains — à l’exception notable du Brésil, dont le président en exercice Jair Bolsonaro lui est favorable —, tout comme les moyens de répondre à la stratégie chinoise qui, pour le moment, semble convenir aux pays d’Amérique centrale et latine.
Notes
(1) https://www.bbc.com/news/world-europe-48185793 (2) https://www.freightwaves.com/news/commentaryexpansion(3) https://www.scmp.com/week-asia/geopolitics/article/3016639/ activists-renew-calls-controversial-us50-billion-nicaragua
(4) Costas Paris, «The Panama Canal’s Big Bet is Paying
Off », Wall Street Journal, 8 octobre 2017.
(5) Année fiscale 2018 au Panama, du 1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 [NdlR] (https://www.pancanal.com/ eng/pr/press-releases/2018/10/11/pr661.html). (6) https://www.supplychaindive.com/news/drought-inpanama
(7) Autorité du Canal de Panama, « Panama Canal: An
Overview », cité dans Carlos Guevara Mann, « National Security or Special Interests? US Support for the Panama Canal Expansion Programme », Global Society, vol. 25, no 2, avril 2011, p. 186.
(8) Ibid., p. 181.
(9) U.S. Department of State, « FY 2015 Congressional
Budget Justification, Foreign Operations, Annex 3:
Regional Perspectives », 18 avril 2014, p. 692.
(10) Michael Reid, « Obama and Latin America: a promising day in the neighborhood », Foreign Affairs, septembre-octobre 2015. (11) https://www.24matins.es/topnews/america/preocupacion-encentroamerica(12) https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-01-08/ guess-who-s-behind-latin-america-s-tech-boom-china-of-course
(13) TdA. Matt Youkee, « The Panama Canal could become the center of the US-China trade war », Foreign Policy, 7 mai 2019.