– ANALYSE Les nouvelles routes de la soie : un pavé dans la mare de la mondialisation
Avec l’initiative Belt and Road lancée en 2013, qui s’ajoute désormais à d’autres changements d’ampleur dont la question climatique, la Chine a jeté un pavé dans la mare de la mondialisation et nous oblige à revisiter nos fondamentaux économiques, politiques et géopolitiques.
L’amplitude du cadre multisectoriel et territorial de l’initiative Belt and Road (BRI), mais surtout sa vitesse d’exécution, ont pris de court la quasi-totalité des acteurs internationaux. Ils ont longtemps considéré qu’il s’agissait d’un effet d’annonce, d’un ensemble de « réalisations floues, fourre-tout, peu ou pas rentables », génératrices de « parcours ferroviaires ou de routes ne conduisant nulle part ». Lancée officiellement en 2013 par Xi Jinping, la zone BRI ( Belt and Road Initiative) (2) couvre, selon la vision de Pékin, 62 % de la population mondiale et 31 % du PIB mondial, et désormais 27 % des exportations chinoises contre moins de 15 % à son lancement. Selon la Banque mondiale (3), son potentiel serait une augmentation à moyen terme des échanges intra-BRI comprise entre +2,8 % et +9,7 %, contre +1,7 et +6,2 % avec le reste du monde. Les pays les plus pauvres verraient les investissements étrangers (FDI) augmenter de 7,6 % et le revenu des populations de 3,4 %.
Les arguments les plus sérieux et utiles à la critique économique d’un tel programme concernent la rentabilité des projets, leurs normes et la question des dettes croissantes des pays émergents. La toute nouvelle question de l’éco-responsabilité, c’est-à-dire la nature des financements et de leurs effets dans les pays BRI aura, elle, un impact autrement plus conséquent face à l’enjeu climatique global.
Quelle rentabilité économique des projets BRI pour la Chine et pour les autres ?
La réalité s’avère beaucoup plus complexe qu’il n’y paraît dans la mesure où la rentabilité économique des projets d’infrastructures transcontinentales, interconnectées et multimodales peut se mesurer sur le court, moyen et long terme selon que l’on regarde le contenu du projet ou son impact. Le fait est que la Chine, investisseur et partie prenante de la réalisation des projets, gagne et perd de l’argent tout à la fois.
Elle en perd, dans les faits, et beaucoup dans l’immédiat, sur certains corridors majeurs en construction : plus de 80 % de son investissement au Pakistan, 50 % au Myanmar et 30 % en Asie centrale, selon des données de 2017 (de la Banque mondiale, toujours) admises par les autorités chinoises ellesmêmes. Celles-ci semblent en fait accepter que le retour sur investissement soit différé sur du très long terme alors que le plan Marshall américain de 1948 n’avait un horizon que de quatre ans seulement. Ces prêts sont donc soutenables du seul fait que la banque centrale et l’orientation phytosanitaire et économique dépendent de l’État chinois.
Les entreprises et banques publiques ou privées gagnent en contrepartie sur le court terme, beaucoup d’argent en contrats commerciaux, prestations de service ou fusionsacquisitions à l’étranger. Sur le moyen terme, la création d’autres projets industriels à mi-chemin entre la stratégie chinoise du Go West (FDI chinois) et de la BRI est censée assurer des revenus supplémentaires. Sur le long terme, les échanges qui en découlent devraient effectivement stimuler le commerce mondial.
Ainsi le China Communications Construction Group (CCCG), groupe public de 117 000 employés, indiquait avoir engrangé à la fin de l’année 2017 plus de 40 milliards de dollars de contrats commerciaux et construit au total 10 320 kilomètres de routes, 95 ports en eau profonde, 10 aéroports, 152 ponts et 3000 kilomètres de voies ferrées dans les pays de la zone BRI.
Quelle normalisation des procédures des projets BRI ?
La mesure de la compétitivité extérieure chinoise est évidemment faussée du fait que la plupart des groupes appartiennent au secteur public et sont soutenus et subventionnés abondamment, en contradiction avec les réglementations de l’OMC dont la Chine est membre depuis 2001. Pékin s’est toutefois engagé sur certaines zones à supprimer d’ici 2022 certains types de subventions en contradiction avec ses lois anti-corruption ou les moins rentables. On citera en exemple les subventions sur le transport ferroviaire chinois de marchandises entre Chongqing et Duisbourg, en Allemagne.
Instaurées en 2011, leur coût aurait atteint, selon les estimations, près de 300 millions de dollars par an, soit entre 1000 à 7000 dollars par conteneur ferroviaire transporté.
Plus préoccupant est le manque de transparence opérationnelle et l’absence de procédures d’appels d’offres observée dans au moins 34 des pays participant au projet BRI. Ainsi 89 % des attributions sont allées à des entreprises chinoises contre 7,6 % à des entreprises locales et 3,4 % à des entreprises étrangères. Dans ces conditions, nombre d’acteurs labellisés BRI ou non, nationaux ou supranationaux, appellent à une normalisation des pratiques. Les opérateurs chinois euxmêmes semblent désormais demandeurs d’une normalisation des procédures et font appel à l’expérience occidentale sur les questions de rédaction et d’application des appels d’offres. Cela concerne aussi la pratique du droit privé français et sa longue expérience dans les infrastructures, allant du montage financier aux conditions d’arbitrage, en passant par la rédaction normative.
En ce sens, des juristes d’affaires en relation avec la Commission économique pour les normes des Nations Unies (UNECE/ONU), la Banque mondiale et les responsables de la planification chinoise (NDRC ou National Development Reform Commission) travaillent activement afin de mieux faire converger la gestion des projets BRI — estimés par plusieurs sources convergentes à plus de 3000 au total — avec celle liée aux principes occidentaux des partenariats publicprivé ou PPP. Il est à noter cependant que des entreprises chinoises parviennent à remporter désormais des appels d’offres européens sur des projets BRI, comme la première phase du pont de Peljesac et ses routes d’accès (283 millions d’euros) en Croatie, État-membre de l’UE.
Quel (sur)endettement ?
Les questions concernant les risques de trappe à endettement ( debt trap) sont légitimes au vu des montants alloués et du rôle assez récent de la Chine en qualité d’État prêteur dans des projets structurants. L’étude allemande « China’s Overseas Lending » (4) montre qu’en 2017, les prêts BRI ont largement supplanté ceux octroyés par les organes multilatéraux FMI,
La réalité s’avère beaucoup plus complexe qu’il n’y paraît. La Chine, investisseur et partie prenante de la réalisation des projets, gagne et perd de l’argent tout à la fois.
Club de Paris, ou Banque mondiale. Les prêts chinois apparemment non conditionnés aux aspects politiques, sociaux et jusqu’à très récemment environnementaux sont, de fait, moins contraignants que les fonds supranationaux pour nombre de pays aux besoins criants en infrastructures.
Diverses études récentes de portée générale (y compris américaines et françaises) (5), convergent toutefois vers l’idée selon laquelle les prêts chinois seraient en fait peu susceptibles de causer des problèmes systémiques d’endettement dans les pays concernés. À titre d’exemple, l’Irsem (6) indique qu’avec un total de prêts chinois à l’Afrique estimé à 143 milliards de dollars pour la période 2000-2017, tous secteurs confondus (dont 29 % concernent le secteur désenclavant des transports), la Chine ne fournirait qu’environ un sixième de tous les prêts accordés au continent. Djibouti doit, en revanche, 82 % de sa dette extérieure à la Chine, une dépendance préoccupante au regard des intérêts militaires chinois de première importance dans le pays. D’autres pays comme le Tadjikistan (53 %), le Cambodge (50 %), le Laos (48,6 %), la Mongolie (41 %) et le Kirghizstan (37 %) témoignent également d’une dette excessive. Les autres pays sont en deçà, dont certains à moins de 15 %, tels le Monténégro (8,3 %), le Pakistan (11 %) ou le Sri Lanka (12 %), qui défraient pourtant beaucoup de chroniques sur le sujet. On notera que dans certains cas, comme en Éthiopie (33 %), le risque de surendettement à court terme pourrait en réalité être atténué par le fort potentiel de croissance du pays selon la plupart des experts, réduisant ainsi le risque de défaut à moyen terme. Enfin, ces chiffres montrent que le problème du surendettement de nombreux pays tient bien souvent à d’autres sources que les prêts chinois.
Les résultats auxquels aboutit l’étude allemande citée sont sensiblement les mêmes sur la base des chiffres officiels. Le rapport évoque toutefois la possibilité d’un endettement « caché » ne figurant pas dans les statistiques de la Banque mondiale ; endettement non déclaré mais que l’on retrouve dans les données de la Banque des Règlements Internationaux (BRI/BIS) à hauteur de 200 milliards de dollars en 2016, et qui, dans les 50 pays les plus gros débiteurs, porterait la dette totale vis-à-vis de la Chine à 15 % de leur PIB en moyenne. Malgré tout, la Chine n’est ni autiste, ni obtuse sur la question du surendettement. Le cas du Sri Lanka avec l’acquisition de facto, par Pékin, du port de Hambantota est une exception ayant porté préjudice à la résonance du projet BRI. Avec les rumeurs concernant d’autres situations comme le port de Mombasa au Kenya, leur multiplication serait de nature à ternir encore davantage le projet phare du nouveau président chinois Xi Jinping. Dans le même temps, le Premier ministre malaisien Mahathir est parvenu, certes au prix d’un coup d’éclat en 2018, à renégocier avec succès la taille et les termes des projets chinois dans son pays, obtenant au passage une remise substantielle de 5 milliards de dollars (7). La Thaïlande, quant à elle, a obtenu la rédaction d’une définition commune de la juste contrepartie en termes de responsabilité dommage-ouvrage, essentielle à la pérennité des relations du temps long infrastructurel.
La Chine a par ailleurs allégé la dette de 28 des 31 pays les plus pauvres et les plus endettés entre 2000 et 2017. Sur la même période, elle a annulé celles du Burundi, de l’Afghanistan et de la Guinée, entre autres, pour un total estimé à 2,2 milliards de dollars. Elle prouve ainsi la maturité de sa culture géopolitique et montre un sens des responsabilités indéniable vis-à-vis de la situation de ses partenaires.
L’éco-responsabilité et les défis du climat
La Chine est confrontée de plus en plus directement aux externalités négatives de son développement industriel et technologique. Les nouvelles émissions de gaz à effet de serre qui vont découler des développements le long de la BRI ne peuvent être que gigantesques, un aspect insuffisamment pris en compte au départ. Tout le monde semble s’accorder désormais sur le fait que la nature des projets structurants doit conditionner leur financement.
C’est là tout le propos d’un rapport publié à l’été 2019 par le Tsinghua Center for Finance and Development (Tsinghua) (8), qui a alerté sur l’importance que va revêtir l’éco-responsabilité dans le prochain plan quinquennal chinois de 2021-2025. Selon cette étude, les 126 pays BRI étudiés (hors Chine) représentaient en 2015 environ 28 % des émissions mondiales de carbone
et pourraient en atteindre 66 % d’ici à 2050. L’étude précise que si aucune modification n’est apportée à la trajectoire des investissements, le projet de BRI pourrait se traduire par la réalisation du scénario de réchauffement global de 3 degrés calculé par l’IPCC. Le rapport indique aussi que le conditionnement des prêts à des paramètres éco-responsables réduirait considérablement les émissions annuelles mais qu’elles seraient de toute façon supérieures de 17 % au scénario retenu par l’Accord de Paris (+2°C) et considéré désormais comme insuffisant.
La Chine, n’annonçant jamais rien sans avoir au préalable préparé l’avenir, propose déjà :
• une nouvelle « Alliance pour l’Investissement écologique Belt and Road »( Belt and Road Initiative International Green Development Coalition – BRIGC, lancée lors du second Forum de la BRI, en avril 2019 à Pékin) à laquelle participeraient la plupart des ministères chinois, qui jouerait un rôle de coordination pour promouvoir cette réorientation politique majeure ;
• les « Green Investment Principles » actuellement en cours d’écriture avec le Royaume-Uni (9) ;
• le renforcement de l’Association chinoise des entrepreneurs internationaux (CHINCA), qui jouerait un rôle de premier plan dans la formation d’un consortium d’entreprises chargé de fournir des offres d’infrastructures « vertes » dans les zones BRI.
S’agit-il d’une révision et d’une responsabilisation complète de la chaîne logistique avec un référencement préalable des entreprises pouvant prétendre participer aux appels d’offres ? La norme verte que la Chine commence à déployer sera-t-elle la norme internationale ? Le déploiement éco-responsable induira-t-il une inflexion à la baisse dans les échanges commerciaux ? Ou aboutirons-nous à une machine à créer de la surcapacité partout et dans tous les secteurs, comme hier dans des secteurs plus traditionnels ?
Construire une nouvelle donne mondiale
Avec la BRI, la Chine s’est lancée dans un exercice de projection internationale s’appuyant sur un véritable réseau de coopérations, prenant l’ascendant sur l’Occident dans le financement infrastructurel de pays tiers, et tranchant avec son « profil bas » traditionnel depuis l’ère Deng Xiaoping. L’initiative Belt and Road ouvre la voie à la création d’une chaîne logistique parcourant 130 pays, les outils financiers et normatifs s’adaptant aux différents besoins, la dernière intégration majeure étant celle de l’écoresponsabilité des investissements. Qu’on le veuille ou non, elle est désormais un des paramètres de la réécriture des règles, des normes et des équilibres mondiaux, ce que les Allemands (qui poussent pour un partenariat Union européenne-Chine), les Britanniques et autres Européens savent bien.
Bien au-delà du déploiement de la diplomatie chinoise, la BRI met en lumière et en mouvement un nombre substantiel de pays dont on ne savait plus les noms, menant à des négociations avec des territoires, des populations, des modèles socio-culturels et de gouvernance on ne peut plus hétérogènes, dont les Européens sont partie prenante, et ce, au moins à travers la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures, l’AIIB, créée en 2014. La multiplication des contacts bilatéraux et multilatéraux a permis à la Chine de dessiner progressivement une projection extérieure qui s’inscrit en réalité dans un exercice à double détente couplé à sa mutation interne. Alors que la planification domestique s’est avérée assez efficace, elle est de plus en plus soumise désormais aux aléas du contexte global. Force est de constater que les autorités chinoises se sont plutôt bien adaptées, même si c’est au mieux de leurs propres intérêts. S’il s’agit là de l’évolution normale d’une puissance industrielle comme le Japon des années 1980, la Chine a muté à la vitesse de ses moyens, nettement plus importants, s’est engagée dans les services et la technologie à la hauteur de ses investissements, a ouvert un champ de coopérations inédites, tout en travaillant avec l’OCDE et les Nations Unies qui ont bien du mal à préciser leur stratégie de réponse au défi lancé par Pékin.
Notes
(1) Jean-Joseph Boillot est l’auteur notamment de Chindiafrique, la Chine, l’Inde et l’Afrique feront le monde de demain (Odile Jacob, 2014). (2) http://info.hktdc.com/infographic/ beltandroad/en/index.html
(3) World Bank Group, Belt and road economics: opportunities and risks of transport corridors, Washington DC, 2019, p. XIII ; et p. 55 pour les FDI (https:// openknowledge.worldbank.org/bitstream/ha ndle/10986/31878/9781464813924.pdf). (4) S. Horn, C. Reinhart et C. Trebesch,
Kiel Working Paper no 2132, Kiel Institute for the World Economy, juin 2019 (https://www.ifw-kiel.de/fileadmin/ Dateiverwaltung/IfW-Publications/ Christoph_Trebesch/KWP_2132.pdf).
(5) Pour les études françaises, voir notamment note 6. Pour les études ou articles américains, voir notamment les travaux de la China
Africa Research Initiative de l’université Johns Hopkins (en particulier Deborah Brautigam), du Center for Global Development (CGDEV), et du Rhodium Group (http://www. chinaafricarealstory.com/ ; http://www.saiscari.org/data ; https://rhg.com/research/ new-data-on-the-debt-trap-question/ ; https://www.cgdev.org/sites/default/ files/examining-debt-implications-belt-androad(6) J. Genevaz et D. Tull, « Les financements chinois dans le secteur des transports en Afrique : un risque maîtrisé », Étude no 67, Paris, Irsem, juin 2019, p. 18 et 23 (https://www.irsem.fr/data/files/ irsem/documents/document/file/3124/ Etude_IRSEM_n67_2019.pdf). (7) https://www.rfa.org/ english/news/china/malaysiarailway
(8) Tsinghua PBCSF, « Decarbonizing the
Belt and Road Initiative: a Green Finance Roadmap » , septembre 2019 (https:// www.vivideconomics.com/casestudy/ decarbonizing-the-belt-and-roadinitiative(9) http://www.gflp.org.cn/ public/ueditor/php/upload/ file/20181201/1543598660333978.pdf