– ANALYSE Pourquoi les États-Unis rompent le consensus arctique
Puissance arctique longtemps réticente, les États-Unis s’étaient peu à peu impliqués dans la coopération régionale, jusqu’à ce que l’administration Trump adopte, à partir de 2019, des discours beaucoup plus agressifs.
Occupant seulement une petite portion de la région arctique, loin géographiquement et politiquement du centre de l’État fédéral, l’Arctique états-unien a toujours été perçu comme un réservoir de ressources naturelles et un avant-poste militaire au service d’intérêts nationaux. Et, alors que les régions arctiques de tous les autres pays ont été utilisées pour construire l’identité nationale, cela n’a pas été le cas aux États-Unis, souvent décrits comme puissance arctique traditionnellement « réticente » (1).
Un intérêt fluctuant au gré des conjonctures politiques
C’est uniquement depuis 1959 et l’adhésion de l’Alaska à l’Union (2) que le territoire états-unien est directement concerné par les questions arctiques. Cet État, avec ses quelque 736 000 habitants, représente une périphérie bien éloignée des préoccupations de la majorité des États-uniens et de Washington. Cependant, durant la guerre froide, l’Arctique est devenu une priorité stratégique. La proximité de l’URSS au niveau du détroit de Béring notamment — 85 kilomètres séparent les deux rives — a alimenté la crainte d’une attaque soviétique venue du Nord, et poussé les États-Unis à considérer les détroits entre les îles de l’archipel arctique comme des détroits internationaux où demeure la liberté de transit permanente de ses navires, ce que réfute Ottawa (3). L’intérêt états-unien en Arctique est également fortement lié aux ressources naturelles, depuis la découverte en 1968 du champ pétrolier de Prudhoe Bay — et sa mise en exploitation en 1977 — dont les réserves en font le plus gros gisement du pays.
Après la chute de l’URSS, l’Alaska a perdu de son importance stratégique pour Washington. La présidence Obama (20092017) rompra avec la réticence traditionnelle envers la coopération régionale. L’engagement dans la coopération s’est même accru pendant la présidence américaine du Conseil de l’Arctique, entre 2015 et 2017, les États-Unis utilisant la région comme point d’ancrage de leur politique climatique. Cet intérêt est cependant fluctuant et, alors que Washington avait un représentant spécial
pour les questions arctiques pendant la présidence du Conseil, ce poste n’existe plus : l’amiral Robert Papp, qui l’occupait, est devenu en 2017 lobbyiste dans une entreprise de construction navale.
La priorité donnée aux enjeux de sécurité
Il est frappant de voir que les diplomates états-uniens rencontrés sont les seuls à affirmer sans aucun complexe l’importance de l’aspect sécuritaire de leurs intérêts en Arctique. Selon eux, il y a deux axes pour la politique étatsunienne en Arctique. Le premier, que l’on pourrait qualifier de « politiquement correct », est l’affirmation officielle de l’Arctique comme zone de coopération, de recherche scientifique, de mesure des effets du changement climatique, de lieu de vie des populations autochtones. Le deuxième aspect, sans aucun doute le plus important pour Washington, consiste à considérer l’Arctique comme une zone stratégique et militaire, dont les enjeux sont discutés en dehors des instances multilatérales.
Comme partout en Arctique, la tension entre perspectives de développement et de conservation divise aux États-Unis. Sous l’administration Obama, l’Arctique avait été déclarée, avec l’interdiction de l’exploitation pétrolière, zone de conservation. La nouvelle administration se calque plutôt sur la politique norvégienne d’exploitation des ressources, en insistant moins sur l’environnement et plus sur la sécurité et le développement durable — notion élastique consistant à vanter l’équilibre de la balance entre le développement économique et la protection de l’environnement.
Il faut souligner que les États-Unis sont le seul État côtier de l’Arctique à ne pas avoir ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, rédigée à Montego Bay en 1982, qui permet de régler les différends dans le cadre du droit international. Barack Obama avait fait un effort en ce sens, mais l’administration Trump se gardera d’entrer dans l’accord. Par conséquent, les États-Unis ne peuvent pas revendiquer de zone économique exclusive étendue comme le font le Danemark, le Canada et la Russie [lire l’article de F. Lasserre, p. 46]. Acteur en retrait de la gouvernance arctique naissante, les États-Unis ne se réinvestissent que timidement. Washington s’est montré réticent à valider des accords juridiquement contraignants au sein du Conseil de l’Arctique, accords qui changeraient la législation nationale américaine ou créeraient des institutions supranationales. La stratégie arctique publiée sous la présidence de George W. Bush, en janvier 2009, était déjà très claire sur ce sujet : le Conseil doit rester un forum de discussions. Malgré le scepticisme de l’administration Trump vis-àvis de la coopération internationale en général et de la coopération climatique en particulier, l’engagement états-unien dans la coopération régionale arctique a été réaffirmé par le secrétaire d’État Rex Tillerson lors de la réunion ministérielle de Fairbanks (Alaska) en mai 2017, qui a clôt la présidence états-unienne du Conseil.
Après avoir laissé longtemps l’Arctique au dernier plan de ses priorités, la diplomatie américaine multiplie les coups d’éclat.
L’administration Trump, troublefête de la coopération arctique
L’année 2019 a cependant marqué un tournant dans l’implication étatsunienne dans la coopération arctique, qui, de timide, est devenue agressive. Pour la première fois depuis la création du Conseil de l’Arctique, les huit ministres des Affaires étrangères de la région ont échoué à s’entendre sur une déclaration commune à l’issue de la 11e réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique, tenue en mai 2019 à l’issue de la présidence finlandaise. Les ÉtatsUnis ont en effet refusé de signer un document faisant mention du terme « changement climatique ». Lors de la précédente réunion en 2017, Rex Tillerson — limogé le 13 mars 2018 — avait pourtant été conciliant, même si deux mois plus tard les États-Unis quittaient l’accord de Paris. Cette fois, l’administration Trump s’est montrée intransigeante. La veille de la réunion, le secrétaire d’État Mike Pompeo avait donné le ton, fustigeant dans un discours extrêmement virulent la présence chinoise dans la région ainsi que les positions canadienne et russe concernant les passages maritimes. Mike Pompeo a soupçonné publiquement la Chine d’utiliser une présence civile pour renforcer sa présence militaire à travers le déploiement de sous-marins. Selon Washington, la Chine aurait investi 90 milliards de dollars dans la région entre 2012 et 2017, principalement dans des infrastructures, notamment dans le cadre de son gigantesque projet des « routes de la soie polaires ». L’attitude peu consensuelle de la présidence états-unienne a trouvé une nouvelle illustration dans la proposition de Donald Trump d’acheter le Groenland [lire p. 64], au mois d’août 2019. Bien plus qu’une simple plaisanterie, il s’agit pour les États-Unis de réaffirmer leur présence en Arctique vis-à-vis de la Russie et de la Chine. Face à la perception de cette double menace, et après avoir laissé longtemps l’Arctique au dernier plan de ses priorités, la diplomatie américaine multiplie donc les coups d’éclat. Parallèlement, ont été publiés plusieurs documents officiels consacrés à l’Arctique, dont la stratégie du ministère de la Défense et celle des Garde-côtes, qui pointent également du doigt la Russie et la Chine comme principaux dangers pour la stabilité de la région. Un an plus tôt, « Trident Juncture » rassemblait en Norvège 50 000 soldats de l’OTAN, faisant de cet exercice le plus important depuis la guerre froide. Depuis peu, l’administration Trump se place ainsi à contre-courant du discours consensuel d’implication plus ou moins active dans la coopération régionale, et rend son futur incertain.