– ANALYSE Syrie : quel rôle pour les femmes dans le processus de paix ?
Les femmes sont trop souvent absentes des processus de paix à cause du caractère exclusivement masculin des négociations politiques. En Syrie aussi, alors que la reconstruction politique post-conflit a officiellement commencé, et malgré quelques avancées, la place réservée aux femmes devrait rester limitée.
Les femmes sont généralement les premières victimes des conflits armés. La femme syrienne n’a pas échappé à cette règle, d’autant plus qu’elle s’est vue jouer un double rôle au sein de la famille et au sein de la société avec le départ massif des hommes et l’effondrement de l’économie du pays. Elle est désormais conductrice de transports publics, cultivatrice, commerçante ou plombier. D’ailleurs, le PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement), ayant rapidement perçu cette évolution, soutient depuis 2017 une initiative (2) visant à proposer aussi bien aux hommes qu’aux femmes des emplois d’urgence, y compris dans le domaine de la plomberie, autrefois une exclusivité masculine. Quoi qu’il en soit, le rapport du PNUD de 2018 n’a fait que confirmer une situation de dégradation globale en indiquant que la Syrie était passée de la 128e à la 155e place concernant le développement humain entre 2012-2017.
La communauté internationale considère que le conflit syrien a touché officiellement à sa fin à l’issue du sommet de Sotchi qui a réuni les trois chefs d’État de la Russie, de l’Iran et de la Turquie, le 22 novembre 2017. Le processus politique que l’on peut qualifier de processus de reconstruction de la paix en Syrie a démarré et la question du rôle de la femme syrienne s’y est d’emblée posée. Assez rapidement, cette question a révélé toute sa complexité, car elle est intimement liée au cadre social, traditionnel, religieux et surtout législatif qui régit le statut de la femme en Syrie.
La multiplication des parties prenantes et la divergence de leurs intérêts dans ce processus rend encore plus complexe
la participation de la femme syrienne, qui se trouve tiraillée entre trois forces souvent contradictoires : le droit international qui tente sans cesse de lui frayer un chemin vers une pleine participation aux négociations politiques, le processus politique proprement dit caractérisé par la domination masculine, et l’arsenal juridique national qui peine à lui reconnaître l’intégralité de ses droits.
Droit international : les moyens d’une avancée historique
Le droit international n’a eu de cesse depuis deux décennies d’exiger un rôle de la femme égal à celui de l’homme dans le processus de reconstruction de la paix post-conflit. Des chiffres ont été avancés par l’Organisation des Nations Unies montrant une réalité que l’on peut qualifier de sombre à cet égard. Entre 1990 et 2000, seulement 17 accords de paix sur 664 comprenaient une référence aux femmes et, durant la décennie suivante, sur les 504 accords signés, seulement 138 mentionnaient les femmes (3). Il a donc fallu attendre notre décennie pour que la situation connaisse une modeste amélioration. Ainsi en 2015, 7 accords de paix signés sur 10 prévoyaient des dispositions spécifiques aux questions de genre (4). Il est d’autant plus important de noter que, selon ONU Femmes, lorsque les femmes participent aux processus de paix, la probabilité qu’un accord reste en place pendant au moins 15 ans augmente de 25 % (5). En effet, une étude portant sur 82 accords de paix signés dans le cadre de 42 conflits armés entre 1989 et 2011 révèle que ceux signés par des femmes comportaient davantage de dispositions visant à la réforme politique et à l’implication de la femme
La femme syrienne se trouve tiraillée entre trois forces souvent contradictoires : le droit international, qui tente sans cesse de lui frayer un chemin vers une pleine participation aux négociations politiques, le processus politique proprement dit, caractérisé par la domination masculine, et l’arsenal juridique national, qui peine à lui reconnaître l’intégralité de ses droits.
dans le marché du travail et, surtout, présentaient un taux de mise en oeuvre de celles-ci plus élevé. Cette étude fait en particulier ressortir le rôle important des liens et collaborations entre les femmes signataires et les groupes de femmes de la société civile, pour améliorer la viabilité des accords de paix (6).
Le Conseil de sécurité de l’ONU, qui s’est trouvé impuissant au début du conflit en Syrie, a enfin fait preuve d’unité après quatre ans de conflit, en adoptant à l’unanimité la résolution 2254, le 18 décembre 2015. Cette résolution est devenue définitivement le fondement juridique d’une transition politique régie par les Syriens et pour les Syriens en écartant toute intervention étrangère. Cette résolution a ainsi proposé un plan de règlement du conflit en trois étapes : d’abord la mise en place d’une nouvelle gouvernance inclusive et non sectaire, ensuite une réforme constitutionnelle, et enfin la tenue d’élections libres, sous supervision onusienne. Mais quel rôle cette résolution accorde-t-elle à la femme dans ce processus politique post-conflit ? La femme syrienne est-elle perçue par cette résolution comme une partie intégrante dudit processus ?
La résolution 2254 est intervenue quinze ans après l’adoption d’une des résolutions phares du Conseil de sécurité qu’est la résolution 1325, adoptée à l’unanimité le 31 octobre 2000 et entièrement consacrée au rôle de la femme dans le maintien de la paix et de la sécurité internationale. D’emblée, le Conseil de sécurité précise dans cette résolution : « […] si les femmes participaient pleinement au processus de paix, le maintien et la promotion de la paix et de la sécurité internationales seraient facilités », anticipant ainsi les statistiques d’ONU Femmes précédemment citées. La résolution exige par conséquent des États membres « de faire en sorte que les femmes soient davantage représentées à tous les niveaux de prise de décisions dans les institutions et mécanismes nationaux, régionaux et internationaux pour la prévention, la gestion et le règlement des différends ». La résolution 2254 n’a fait, quant à elle, aucune référence explicite à la résolution 1325 et le rôle de la femme n’a été abordé qu’à deux reprises, premièrement en « souhaitant la participation effective des femmes au processus politique mené pour la Syrie sous les auspices de l’ONU […] » et, deuxièmement, en imposant l’obligation « de libérer les prisonniers arbitraires, surtout les femmes et les enfants ». Cette notion de « souhait » n’est-elle pas trop faible comparativement aux exigences de la résolution 1325 ? La femme serait-elle ignorée encore une fois dans l’unique résolution concernant la paix en Syrie ? Quoi qu’il en soit, la place minimale réservée à la femme dans cette résolution a relancé le débat de fond sur la cohérence des résolutions du Conseil de sécurité et sur leur réelle effectivité.
La quasi-absence de la femme est d’autant plus étonnante que, le 13 octobre 2015, deux mois avant l’adoption de la résolution 2254, le Conseil de sécurité en a adopté une autre à portée générale (2242), mettant l’accent sur l’impor
tance de former des médiatrices afin de s’assurer que les processus de paix soient inclusifs. Cette résolution a été fortement soutenue par ONU Femmes, et le représentant spécial pour la Syrie, Lakhdar Brahimi, avait d’ailleurs signalé avant son départ en 2014 ce qu’ONU Femmes n’a eu de cesse de rappeler aux parties prenantes du conflit syrien : la nécessité « d’inclure les femmes en tant qu’acteurs clés dans les efforts pour trouver une résolution pacifique à la crise syrienne (7) ». Cependant, le 25 octobre 2018, la directrice d’ONU Femmes, Phumzile Mlambo-Ngcuka, a alerté le Conseil de sécurité sur le fait qu’il y avait toujours aussi peu de femmes dans les processus de maintien et de consolidation de la paix (8). Elle a surtout signalé que le taux de participation des femmes dans les négociations politiques postconflit stagnait, quand il ne chutait pas.
D’ailleurs, pour s’en convaincre, il suffit d’interroger le rapport « Global Gender Gap » publié en 2018, qui classe la Syrie parmi les quatre derniers pays par rapport à la mise en oeuvre du principe de l’égalité femme-homme et à la 135e place sur 149 concernant l’autonomisation politique de la femme.
Le processus constitutionnel syrien : la femme marginalisée
Dès le début des différents cycles de négociations pour la paix en Syrie, à Genève, le 30 juin 2012, et jusqu’en 2017, le taux de participation des femmes en tant que négociatrices n’a pas dépassé 15 % selon le Council on Foreign Relations, taux d’autant plus faible qu’aucune femme n’a été nommée comme médiatrice (9). Cependant, la présence de la femme a enregistré une avancée significative lors du processus parallèle d’Astana et, surtout, avec la création, le 1er mai 2015, de la Plateforme d’Astana, dirigée pour la première fois par une femme syrienne,
Randa Kassis. Staffan de Mistura, le deuxième envoyé spécial des Nations Unies pour la Syrie, n’a pas hésité à inviter cette Plateforme, dès le début du mois de février 2016, à participer aux négociations de Genève. Dans cette perspective, Randa Kassis a adressé une invitation à des constitutionnalistes, dans l’objectif de rédiger, toujours dans le cadre de la résolution 2254, une constitution en faveur de l’amélioration de la place des femmes. Mais celle-ci est restée lettre morte en raison du manque de cohésion des différentes parties de l’opposition.
Selon ONU Femmes, lorsque les femmes participent aux processus de paix, la probabilité qu’un accord reste en place pendant au moins 15 ans augmente de 25 %.
Une nouvelle étape a été franchie en 2016 avec la création, cette fois-ci sous l’égide de l’ONU et grâce à Staffan de Mistura, du « Conseil consultatif féminin » pour faire entendre la voix de la femme syrienne dans le processus de paix mené à Genève, et cela en proposant une vision qui tienne compte de l’égalité hommesfemmes. L’Union européenne n’a, quant à elle, pas tardé à soutenir cette initiative, en mettant cette question au coeur des négociations avec la Syrie dans son document intitulé « Éléments d’une stratégie de l’UE à l’égard de la Syrie », approuvé par le Conseil des affaires étrangères d’avril 2017, et qui précise que l’un des principaux objectifs de l’UE est la nécessité de soutenir les organisations de défense des femmes. Mais ces efforts n’ont pas été concrétisés, car le comité proposé initialement n’a pas vu le jour. L’année suivante, Sotchi, ville russe au bord de la mer Noire, a été choisie pour accueillir le Congrès national syrien qui s’est ouvert officiellement le 13 janvier 2018, en présence des représentants de l’opposition et de la société civile et, surtout, avec la participation de la Plateforme d’Astana. Lors de cette réunion, Randa Kassis a mis l’accent encore une fois sur la nécessité vitale de mettre en place un comité constitutionnel en tant qu’élément essentiel pour une paix durable en Syrie, proposition qui a trouvé l’accord de l’ONU et de la troïka d’Astana : la Russie, l’Iran et la Turquie. L’ONU a d’emblée exigé que ce comité comprenne toutes les religions, tous les groupes et toutes les ethnies, et surtout que la liste compte un minimum de 30 % de femmes. Cependant, cette instance n’a pas été créée immédiatement, car le régime, par le biais de son chef de la diplomatie Walid Mouallem, a souhaité le retrait du tiers du comité qui représente la société civile, justifiant qu’il refusait toute intervention étrangère dans la désignation des membres de ce comité. Il a donc fallu attendre le 23 septembre
2019 pour que la création d’un nouveau comité constitutionnel soit officiellement annoncée par l’ONU, tandis qu’un nouvel envoyé spécial pour la Syrie, Geir Pedersen, était entré en fonction le 7 janvier. Il est composé de 150 membres et divisé en trois catégories à parts égales, représentatives du régime syrien, de l’opposition et des membres de la société civile nommés par l’ONU. La résolution 1325 a-t-elle été respectée ? La réponse est loin d’être positive, car, dans la première catégorie du comité qui comprend 50 membres nommés par le régime, seules 11 femmes ont été désignées, et ce quota descend à six pour la deuxième catégorie représentant pourtant l’opposition. Le bilan devient nettement meilleur en ce qui concerne les 50 membres de la société civile syrienne choisis par l’ONU : 21 femmes y ont été désignées. Au total, les femmes représentent donc 25 % des membres du comité… très loin donc de la parité.
La première réunion du comité a eu lieu à Genève le 30 octobre 2019, à l’issue de laquelle un comité restreint de 45 membres a été constitué, où la représentation des femmes est quasi identique, et dans les mêmes proportions par catégorie, qu’au sein du comité élargi. Ce comité restreint, dont la tâche principale est de rédiger la nouvelle Constitution, ne dépasse pas le seuil d’un tiers de femmes dans sa composition, et même si l’ONU a joué un rôle dans la nomination des membres de la société civile en essayant d’atteindre la parité, le régime n’a pas manqué d’exercer son contrôle lors de cette nomination en insistant par exemple sur l’exclusion de ce comité de l’administration kurde du Nord-Est du pays. Quoi qu’il en soit, fin décembre 2019, donc à peine deux mois après la première réunion, Geir Pedersen a communiqué au Conseil de sécurité son pessimisme sur les futurs travaux du comité, évoquant l’impossibilité d’avancer avec le régime syrien sur certaines questions, en particulier celles relatives au sort des prisonniers et des disparus.
La tutelle juridique à perpétuité pour la femme syrienne ?
La participation de la femme syrienne dans le processus de la reconstruction de la paix post-conflit ne peut être traitée sans considérer son statut en tant que sujet de droit. Depuis le déclenchement du conflit syrien, le statut juridique de la femme n’a cessé d’évoluer dans les textes constitutionnels et, surtout, dans le Code du statut personnel. Ce dernier comprend la quasi-totalité des dispositions régissant le statut de la femme dans le cadre familial et reste à ce titre le principal objet de lutte entre défenseurs et opposants de l’égalité des sexes. Dès l’adoption de la Constitution syrienne de 1973, il a été évident que la place de la femme n’était pas une priorité. Cette Constitution s’est contentée sur ce sujet d’une simple annonce déclaratoire sans fixer aucune obligation juridique de suivi, et ce, à travers l’article 45 qui dispose que l’État « assure à la femme toutes les possibilités qui lui permettent de participer pleinement et effectivement à la vie politique, sociale et culturelle ». Presque quarante ans plus tard, la nouvelle Constitution adoptée le 26 février 2012, après le début du conflit, n’a pas réellement changé la donne. Ainsi, le texte, dans son article 33, n’a fait qu’une référence générale au principe d’égalité des citoyens devant la loi (§ 3) et d’égalité des chances au sens large (§ 4), tout en reprenant dans l’article 23 l’ancienne formulation selon laquelle l’État garantit à la femme toutes les possibilités de participer pleinement et effectivement à la vie politique, sociale, culturelle et économique.
Cependant, le réel changement se mesure surtout dans le Code du statut personnel, qui a connu deux réformes en 2019. Mais ces deux lois, censées améliorer certaines dispositions anciennes du Code, ont-elles réellement apporté des nouveautés ? Ces deux réformes n’ont malheureusement pas réussi à introduire de réels changements de fond concernant les dispositions discriminatoires de l’ancien Code, malgré certaines améliorations partielles. Il en est ainsi du consentement explicite de la fille au mariage, qui est devenu obligatoire (terme ignoré dans l’ancienne rédaction), l’autorité du père restant cependant concrétisée par son droit au refus du mariage de sa fille (loi no 4, adoptée le 5 février 2019, article 12, § 2). L’autorité du tuteur (10) est réaffirmée, mais désormais assortie d’un pouvoir décisionnel du juge en cas d’abus de sa part : « Si la fille vierge a atteint 18 ans et souhaite se marier, le juge demandera à son
Dès l’adoption de la Constitution syrienne de 1973, il a été évident que la place de la femme n’était pas une priorité. (…) Presque quarante ans plus tard, la nouvelle Constitution adoptée le 26 février 2012, après le début du conflit, n’a pas réellement changé la donne.
tuteur de donner son avis dans un délai de 15 jours ; s’il ne s’y oppose pas ou si son opposition n’est pas fondée, le juge peut dans ce cas-là autoriser son mariage » (article 20, TdA). La polygamie reste toujours légale, mais avec une nouvelle restriction qui interdit au mari de réunir les deux épouses dans le même foyer conjugal sans l’accord de la première (article 67). Enfin, la dissolution du mariage par la volonté unilatérale de l’époux n’a pas été modifiée à l’exception d’une pénalité en cas d’absence de motif : « L’homme qui répudie sa femme sans motif lui doit une compensation équivalant à la pension alimentaire de trois ans au maximum » (article 117, TdA).
En revanche, aucun changement n’a été apporté concernant l’autorité de l’époux qui impose à la femme l’obligation de suivre son mari dans ses voyages sauf autorisation du juge (article 70). Il en est de même pour la règle juridique de base calquée sur le Coran (Sourate 2, verset 282) (11) en matière de témoignage, qui précise que ce dernier s’effectue par deux hommes ou par un homme et deux femmes, considérant que la capacité juridique de la femme est moitié moindre par rapport à celle de l’homme (article 12, § 1). Même constat de stagnation pour la deuxième réforme (loi no 20) adoptée le 27 juin 2019, traitant du droit de garde des enfants, qui n’a fait que confirmer les anciennes dispositions discriminatoires en affirmant que la garde des enfants accordée à la femme perdure même si elle est d’une autre religion (non musulmane donc) sauf s’il est prouvé qu’elle exploite la garde pour élever l’enfant contrairement aux préceptes de la religion du père (islam) (article 137, § 4). Cette affirmation vise clairement à protéger davantage la foi islamique des enfants que la femme elle-même. Enfin, si l’âge légal au mariage est fixé à 18 ans pour l’homme et pour la femme, contre 17 ans auparavant (Loi no 4, article 16), cette règle peut toujours être détournée par la simple conclusion d’un mariage religieux en dehors de tout appareil juridique. Le responsable du registre de l’état civil n’a alors d’autre choix que de l’inscrire et donc de l’officialiser, surtout en cas de grossesse.
Ainsi, malgré de faibles avancées, ces deux réformes illustrent surtout le fait que la femme syrienne demeure juridiquement tout au long de sa vie sous la tutelle d’un homme, que ce soit celle de son parent le plus proche, ou celle de son mari après son mariage. Ce constat n’est pas étonnant au regard de la composition du Parlement syrien qui vote ces lois et qui ne comporte par exemple, depuis la dernière élection du 14 avril 2016, que 30 femmes sur un total de 250 membres.
La place de la femme : question non prioritaire dans la paix syrienne
Il est légitime de s’interroger sur la participation effective de la femme aux négociations politiques post-conflit alors qu’elle continue de faire l’objet de lois discriminatoires au niveau interne. La complexité du conflit syrien a montré que la participation de la femme aux négociations politiques ne peut pas être un élément prioritaire et déterminant pour l’ONU, malgré tous les efforts fournis, et encore moins pour les autres parties prenantes : régime, opposition et société civile. Le dernier rapport en date du PNUD, publié au mois de décembre 2019, a confirmé cette réalité en classant la Syrie dans le cinquième et plus faible groupe d’États en matière d’égalité de genres (il est 136e sur 189). La question reste ouverte : comment les revendications de la femme concernant la prise de décision au niveau politique pourraient-elles se concrétiser alors que celles concernant ses droits dans le cadre familial restent lettre morte ? Quelles chances ont-elles d’aboutir dans le terreau syrien où même l’opposition réclamant la démocratie semble être indifférente à cette problématique ?