– ANALYSE L’OTAN vue de Washington : une alliance en pleine redéfinition stratégique
Si l’appartenance à l’Alliance transatlantique n’est pas sérieusement remise en cause par la communauté stratégique américaine, l’administration Trump cherche avant tout à s’assurer de la fiabilité politique et économique de ses alliés, devenus enjeux de la compétition stratégique mondiale avec la Russie et la Chine.
La célébration du 70e anniversaire de l’Alliance atlantique a donné l’occasion à ses partisans de rappeler le rôle crucial qu’elle a joué dans la sécurité des ÉtatsUnis et de souligner l’intérêt qu’elle présente toujours pour eux. Un chercheur résumait ainsi en mars, devant les parlementaires, les différents avantages de l’OTAN : sur le plan militaire, les contributions alliées allègent la charge des forces américaines, alors que les structures intégrées et activités régulières facilitent l’action en coalition en cas de crise. Sur le plan politique, le rôle central des États-Unis dans l’OTAN oblige les Européens à écouter Washington sur les questions régionales comme internationales. De ce fait, les États-Unis ont pu, ainsi que l’explique l’historien Hal Brands, « utiliser l’OTAN comme vecteur de coopération » dans la lutte contre le terrorisme, la prolifération ou « d’autres défis » (1). Finalement, « les alliances comme l’OTAN génèrent aussi de nombreux bénéfices économiques », en permettant aux diplomates d’obtenir « des arrangements financiers et commerciaux plus favorables », en échange d’engagements de sécurité.
Tous les experts américains, et moins encore les officiels, ne s’expriment pas avec un tel réalisme. Beaucoup mentionnent l’importance de la « communauté de valeurs » dans le maintien du lien transatlantique. La franchise de ces propos se justifie néanmoins lorsqu’il s’agit de rappeler les bénéfices d’une alliance dont l’utilité semble remise en cause aux États-Unis. L’argumentaire s’achève logiquement en concluant qu’ils
« doivent donc continuer à investir dans la relation transatlantique » et assumer le leadership indispensable à la cohésion de l’Alliance face aux défis qu’elle rencontre.
Ce type de discours se développe dans les moments de crise transatlantique, lesquelles sont souvent associées à d’intenses débats aux États-Unis sur la valeur de l’OTAN. Or beaucoup estiment qu’elle est entrée dans une nouvelle période d’incertitude, pour différentes raisons, dont la moindre n’est pas l’élection d’un président américain ostensiblement sceptique à l’égard des accords de défense. Mais à la différence des années 1990 ou 2000, lorsque les questions de l’avenir et de l’adaptation de l’OTAN suscitaient de multiples commentaires, le sujet ne retient plus l’attention au-delà des sommets et réunions, où les experts guettent les réactions des alliés aux déclarations présidentielles. Une fois l’évènement passé, la gestion des relations transatlantiques repasse au second plan des préoccupations des analystes et semble poursuivre sa dynamique institutionnelle, largement conforme aux objectifs américains traditionnels.
Une Alliance en phase de turbulences
Pour nombre d’analystes américains, l’Alliance atlantique est confrontée depuis le milieu de la décennie 2010 à une série de défis à la fois internes et extérieurs. Ces derniers sont d’abord la résurgence d’une menace russe en Europe, la persistance du terrorisme et finalement les risques liés à l’instabilité au sud et à l’est de la Méditerranée. L’adaptation de l’OTAN pour répondre à ces problèmes est compliquée par les divergences d’appréciation entre alliés quant à la priorité à leur accorder, ce qui constitue par ailleurs un facteur de fragilisation de la cohésion de l’Alliance. Les éléments de vulnérabilité internes, jugés tout aussi préoccupants, sont multiples.
Ils sont d’une part attribués à l’attitude de certains partenaires européens. L’Allemagne est particulièrement visée par les critiques, y compris de l’administration Trump, pour l’insuffisance de ses capacités de défense, mais aussi en raison de son attitude trop conciliante avec la Russie et la Chine. Motivée par la préservation de ses intérêts économiques, elle ne serait plus un allié politique parfaitement fiable. À l’opposé, la réaffirmation d’une « puissance française » [lire l’entretien avec B. Tertrais, p. 58], au travers des initiatives en faveur d’une plus grande autonomie européenne, est une nouvelle fois accueillie avec un mélange d’agacement et de dédain. Quant à l’indéfectible allié britannique, son rôle paraît devoir diminuer en même temps que ses moyens militaires. En dépit du soutien du président Trump au Brexit, le gouvernement Johnson ne semble pas prêt à s’aligner sur les positions américaines, qu’il s’agisse des relations avec l’Iran ou avec la Chine. Pour finir, les évolutions politiques de certains membres sont jugées peu conformes aux valeurs libérales occidentales : cela concerne la Pologne ou la Hongrie, mais aussi la Turquie, dont la politique extérieure est en outre problématique [lire l’article de J.-S. Mongrenier, p. 61]. Toutes ces difficultés pourraient d’autre part devenir critiques du fait de la perte de leadership des États-Unis, que certains perçoivent dès la présidence Obama, mais qui s’aggrave avec son successeur.
Si les détracteurs du président Trump s’alarment de l’effet délétère de ses positions sur l’OTAN, ses partisans s’inquiètent également de son ambivalence à l’égard de l’Alliance. Donald Trump a exprimé de longue date une vision très négative des accords de défense en général, considérant qu’ils sont trop inégaux et plus profitables aux partenaires qu’aux États-Unis. Ce thème revient constamment dans les déclarations présidentielles, dans des termes assez différents de ceux des administrations précédentes. Si les appels pressants à un partage plus équitable du « fardeau » ( burden sharing) [voir p. 57] sont une constante des relations transatlantiques, ils étaient habituellement contrebalancés par l’assurance de l’engagement américain auprès de leurs alliés et une certaine reconnaissance des formes variées de leur contribution à la sécurité commune. Or le président Trump n’hésite pas à mettre en doute la validité des clauses de défense mutuelle. Il porte une attention quasi exclusive à la question du rééquilibrage des contributions finan
Si les appels pressants à un partage plus équitable du « fardeau » ( burden sharing) sont une constante des relations transatlantiques, ils étaient habituellement contrebalancés par l’assurance de l’engagement américain auprès de leurs alliés et une certaine reconnaissance des formes variées de leur contribution à la sécurité commune.
cières et n’est pas vraiment « sensible, ou conscient des bénéfices moins tangibles d’une alliance », tels que les droits d’accès ou l’influence politique (2). Il constate seulement que « des pays très riches » devraient payer plus pour leur défense, qui représente un coût injustifié pour les États-Unis. Ses déclarations à l’issue du sommet de Bruxelles de 2018 ont ainsi été entièrement consacrées à commenter la réaffirmation par les alliés de leur engagement de 2014 à porter leur effort de défense à 2 % du PIB. Il y voyait, outre la confirmation de son rôle décisif, le signe que l’OTAN s’est renforcée, « en deux jours » ! De ce fait, il pouvait déclarer que « l’engagement des États-Unis envers l’OTAN est très fort », « principalement à cause du montant des dépenses que [les alliés] sont prêts à payer » (3).
Souvent attribué à une vision « transactionnelle », ce genre de propos n’est évidemment pas de nature à restaurer le leadership américain sur l’Alliance, comme en témoigne l’absence de « sommet » politique en 2019 (remplacé par une simple « réunion » à Londres) et même de toute nouvelle réunion des dirigeants en 2020. Loin de redonner une direction stratégique à l’OTAN, la dernière initiative venue de Washington début janvier 2020 est une curieuse proposition, visant à élargir ses missions au Moyen-Orient. Évoquée de manière impromptue par Donald Trump, l’idée de renforcer le rôle de l’organisation dans la région, éventuellement pour y remplacer les forces américaines, a débouché sur la suggestion d’un nouveau nom (« NATO-ME ») laissant imaginer une extension de l’Alliance. L’Administration a dû préciser qu’il ne s’agissait nullement d’intégrer de nouveaux membres et le sujet a aussitôt disparu du discours officiel, non sans avoir suscité la consternation de certains experts américains.
Il faut pourtant constater que le secrétaire général de l’OTAN s’est montré parfaitement réceptif à la proposition présidentielle, expliquant que l’organisation allait étudier les possibilités de contribuer davantage à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme au Moyen-Orient. Dans les faits, cela semble très improbable, surtout s’il s’agit d’envisager des opérations de combat, puisque l’aggravation des tensions avec l’Iran a déjà conduit à l’arrêt des activités de la mission de formation de l’OTAN en Irak. Mais l’acquiescement de principe est révélateur de l’attitude générale des alliés, qui s’efforcent de donner publiquement des motifs de satisfaction au Président. Outre les promesses réitérées d’augmenter leurs budgets de défense et d’y accroître la part des crédits de modernisation, ils ont accepté de revoir le calcul des contributions au budget de fonctionnement de l’OTAN, de sorte que la part des États-Unis diminue et que celle de l’Allemagne augmente. Cette mesure de portée limitée a clairement été présentée comme un geste en direction de Donald Trump. La déclaration du président Macron sur l’état de « mort cérébrale » de l’OTAN constitue donc une notable exception dans un contexte où les alliés semblent suivre les recommandations des « atlantistes » de Washington, qui préconisent de faire profil bas afin de préserver l’Alliance, en attendant un changement de locataire à la Maison-Blanche.
Il s’agit avant tout d’encourager les alliés à satisfaire les demandes de Washington, s’ils ne veulent pas prendre le risque d’une rupture. L’argument est parfois repris dans l’Administration comme au Congrès, où le soutien à l’OTAN est l’un des rares sujets de consensus bipartisan.
Un large consensus sur l’importance de l’Alliance
Les positions de Donald Trump ont effectivement suscité en réaction la consolidation du consensus dominant dans la communauté stratégique sur la valeur de l’Alliance atlantique. Même s’il existe toujours un courant favorable à la rétractation de la posture militaire des États-Unis et à l’abandon d’engagements de sécurité qui ne correspondraient plus aux enjeux actuels, ses partisans restent marginaux. Ils ne se reconnaissent pas dans l’approche a-stratégique du président Trump et ne disposent pas de véritables relais politiques. La majorité des analystes continue d’associer la préservation de l’OTAN au maintien de l’ordre international libéral et au rôle moteur que doivent y jouer les États-Unis. L’attitude perturbatrice du président Trump a même atténué les divergences entre atlantistes libéraux, traditionnellement favorables à un partage des responsabilités avec des Européens incités à développer leurs capacités propres, et conservateurs, particulièrement soucieux de sauvegarder la primauté de l’OTAN et des États-Unis en son sein. Ce sujet de débat autrefois central passe désormais au second plan, car il s’agit avant tout d’encourager les alliés à satisfaire les demandes de Washington, s’ils ne veulent pas prendre le risque d’une rupture.
L’argument est parfois repris dans l’Administration (4) comme au Congrès, où le soutien à l’OTAN est l’un des rares sujets
de consensus bipartisan. Bien que de nombreux républicains aient applaudi à sa fermeté sur le burden sharing (5), le discours ambigu du Président a obligé les parlementaires à réaffirmer l’engagement des États-Unis, au travers de plusieurs résolutions et même d’un amendement destiné à interdire un retrait unilatéral des forces américaines. Une impressionnante délégation s’est rendue à la Conférence sur la sécurité de Munich en février 2019 pour témoigner de l’importance accordée aux enjeux européens et les leaders du Congrès ont conjointement invité en avril le secrétaire général de l’OTAN à s’exprimer devant les deux Chambres.
Le soutien à l’Alliance reste également majoritaire dans l’opinion : 78 % des personnes sondées en 2019 par le Chicago Council on Global Affairs approuvent la participation des États-Unis et 58 % estiment que l’Alliance profite autant aux États-Unis qu’aux alliés (6). Pour autant, une grande partie des Américains ne se sent plus obligée d’honorer l’engagement d’assistance mutuelle, inscrit dans l’article 5 : ils sont 54 % à approuver une intervention militaire pour défendre les États baltes en cas d’agression, mais 46 % à s’y opposer. Il est intéressant de noter que les sympathisants républicains y sont majoritairement défavorables (7). Sur ce point, il existe un net décalage entre la population et les élites, puisque les experts sont quasi unanimes (95 %) sur la nécessité de défendre un allié menacé, cette conviction étant particulièrement forte dans les think tanks conservateurs.
La garantie de sécurité américaine est évidemment réaffirmée avec constance par les responsables de la diplomatie et de la défense, qui soulignent en outre les mesures prises par les États-Unis pour renforcer leur présence militaire (trois brigades déployées en permanence) et leur soutien aux armées européennes (notamment au travers des crédits de l’Initiative de dissuasion européenne) face à la menace russe. Mais si le président Trump en conclut que l’OTAN sert
Alors que l’intérêt de l’OTAN était depuis les années 1990 de fournir des partenaires interopérables pour contribuer aux opérations extérieures, il s’inscrit désormais essentiellement dans le cadre de la « compétition stratégique » qui oppose les États-Unis aux puissances « révisionnistes » russe et chinoise.
davantage à « aider l’Europe (8) » qu’à la sécurité des États-Unis, le discours institutionnel est différent.
Des alliés indispensables dans la compétition internationale
Les stratégies de sécurité ( National security strategy de 2017) et de défense ( National defense strategy de 2018) formulées par l’Administration soulignent l’importance des alliances pour la préservation des intérêts vitaux américains. Alors que l’intérêt de l’OTAN était depuis les années 1990 de fournir des partenaires interopérables pour contribuer aux opérations extérieures, il s’inscrit désormais essentiellement dans le cadre de la « compétition stratégique » qui oppose les États-Unis aux puissances « révisionnistes » russe et chinoise. La vision de cette compétition, développée au sein du département de la Défense et dans les principaux centres de réflexion stratégique (en particulier le CNAS, le CSIS ou le CSBA (9)), est celle d’une confrontation larvée permanente, fondée sur la recherche d’avantages technologiques et économiques ainsi que sur une lutte d’influence régionale (dans le cas de la Russie) ou mondiale. Elle peut éventuellement déboucher sur un conflit armé, qu’il convient de dissuader en se préparant à interdire toute victoire de l’adversaire.
Cela justifie les initiatives promues par les États-Unis pour adapter les structures de commandement de l’OTAN, renforcer la défense des États baltes et les capacités de réaction rapide des armées européennes. Ces mesures sont nécessaires pour que les alliés soient capables de contribuer, en cas de guerre, aux opérations « multidomaines » [voir lexique en marge] que les forces américaines n’envisagent pas de pouvoir mener seules. Ces programmes présentent en outre l’intérêt d’entretenir les marchés des industries d’armement américaines ou de leur en ouvrir de nouveaux. À l’is
sue du sommet de 2018, Donald Trump expliquait que l’effort financier accru des alliés serait « bien employé » à la modernisation des capacités. Les pays membres qui auraient des difficultés pourraient bénéficier d’une aide leur permettant d’acheter « le meilleur équipement militaire du monde » ! Un quart du montant des contrats d’armement signés en 2018 concernait l’Europe et les perspectives étaient jugées encore plus prometteuses début 2019, notamment dans l’aéronautique.
La dimension militaire n’est pas le seul aspect de la compétition, ni la seule valeur des alliés. Les experts, comme le département de la Défense américain, ne cessent de rappeler que l’existence d’alliances anciennes et solides constitue l’un des atouts majeurs des États-Unis par rapport à leurs rivaux. Ces derniers cherchent donc à détacher les partenaires des États-Unis, par différents moyens, allant de l’influence économique à la coercition militaire en passant par la désinformation. Dans ces domaines, la Russie n’est pas la seule menace pesant sur le lien transatlantique : la Chine, perçue à Washington comme le véritable rival à long terme, étend aussi ses ambitions en Europe. Le champ de la confrontation est principalement économique et technologique (autour des enjeux de la 5G notamment), mais touche aussi aux « valeurs ». L’administration Trump a donc oeuvré pour faire inscrire dans la déclaration finale de la réunion de Londres les préoccupations de l’Alliance à l’égard de « l’influence grandissante et des politiques internationales » de la Chine. La prise en compte de cet enjeu par l’OTAN est importante pour marquer la cohésion autour des États-Unis, qui se félicitent également de la reconnaissance par l’Union européenne de la situation de « rivalité systémique ».
Alors que certains experts continuent de considérer que, face à la menace prioritaire chinoise, l’Alliance pourrait surtout soulager les États-Unis en prenant en charge la sécurité en Europe, l’administration Trump cherche plutôt à s’assurer de la fiabilité politique et économique de ses alliés, qui apparaissent d’une manière générale comme des
La Chine, perçue à Washington comme le véritable rival à long terme, étend aussi ses ambitions en Europe. Le champ de la confrontation est principalement économique et technologique, mais touche aussi aux « valeurs ».
enjeux de la compétition mondiale. Dans cette perspective, les nombreuses divergences qui affectent l’OTAN derrière la façade des déclarations conciliantes pourraient être plus problématiques pour les États-Unis que les difficultés qu’ils ont rencontrées pour adapter les capacités de défense européennes. Mais il faudra probablement attendre la fin de la présidence Trump, lorsque le rôle des États-Unis sera clairement redéfini, pour savoir si la crise actuelle des relations transatlantiques n’était effectivement pas plus sérieuse que celles qui l’ont précédée.
Notes
(1) Hal Brands, « The Origins and Enduring Value of the Transatlantic Alliance », Statement before the House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Europe, Eurasia, Energy, and Environment, 26 mars 2019.
(2) Uri Friedman, « America’s Alliance System Will Face One of Its Biggest Tests Yet », The Atlantic, 23 mai 2019.
(3) « Remarks by President Trump at Press Conference After NATO Summit », Bruxelles, 12 juillet 2018.
(4) James Mattis déclarait par exemple en février 2017 : « Si vos nations ne veulent pas voir l’Amérique modérer son engagement envers cette alliance, chacune de vos capitales doit démontrer son soutien à notre défense commune. »
(5) Douglas J. Feith et Abram N. Shulsky, « Trump Can Forget Burden Sharing Now », Foreign Policy, 18 octobre 2019.
(6) Dina Smeltz, Ivo Daalder, Karl Friedhoff, Craig Kafura et Brendan Helm, Rejecting Retreat, Chicago Council on Global Affairs, 2019.
(7) Mark Hannah, « Worlds Apart: U.S. Foreign Policy and American Public Opinion », Eurasia Group Foundation, 2019.
(8) « Remarks by President Trump and NATO Secretary General Stoltenberg After 1:1 Meeting », Londres, 3 décembre 2019.
(9) Center for a New American Security (CNAS), Center for Strategic and International Studies (CSIS), Center for Strategic and Budgetary Assessments (CSBA).