La vérité sur l'accord budgétaire de 64,6 milliards d'euros conclu par les 27
Le budget européen sera finalement augmenté de quelque 64 milliards d'euros. Depuis plusieurs mois, le débat fait rage à Bruxelles entre les Etats membres.
Les négociations ont débuté en juin, peu après que la Commission européenne a dévoilé sa proposition. L'exécutif souhaitait une enveloppe de 99 milliards d’euros supplémentaires afin de soutenir l’Ukraine et de répondre aux nouvelles priorités de l’UE.
Ce projet a été débattu lors du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement ce jeudi 1er février. Le blocage portait notamment sur l'aide à l'Ukraine de 50 milliards d'euros, somme à laquelle la Hongrie s'opposait mais qui a finalement été adoptée au forceps.
"Nous avons certainement dû faire des choix difficiles, mais nous avons obtenu un très bon résultat", a déclaré Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, à l'issue de la réunion.
Une fois le blocage levé, un nouveau chiffre est apparu : le budget de l'Union pour 2021-2027, d'une valeur de 2 018 milliards d'euros en prix courants (y compris 806,9 milliards d'euros pour le fonds de relance COVID-19), sera donc doté de 64,6 milliards d'euros supplémentaires jusqu'à la fin de la période.
L'accord politique demeure toutefoisbien en deçà des attentes initiales de la Commission. L'exécutif soutenait que les caisses de l'UE avaient été épuisées par les chocs économiques de la pandémie, l'invasion de l'Ukraine par la Russie, la crise énergétique, l'inflation record et les catastrophes naturelles dévastatrices, privant le budget de la flexibilité financière nécessaire pour réagir à des événements imprévus.
Mais dès le départ, le projet de 98,8 milliards d'euros s'est heurté à une forte résistance de la part des États membres, qui auraient été contraints de fournir plus de 65 milliards d'euros de nouvelles contributions. La hausse des taux d'intérêt, la faible croissance et la diminution des recettes ont rendu l'idée de signer un tel chèque à Bruxelles d'autant plus intolérable.
Les diplomates ont donc dû âprement négocier la manière de réduire l'argent frais au strict minimum, jouant un jeu de mixage et d'association pour combler les lacunes.
Qu'y a-t-il de nouveau et d'ancien dans le complément budgétaire ? Décortiquons les chiffres.
Facilité pour l'Ukraine : 50 milliards d'euros
L'augmentation de l'aide à l'Ukraine est la raison d' être du budget révisé. En fait, c'est la seule enveloppe que les dirigeants ont laissée intacte.
En vertu de l'accord, l'UE mettra en place la facilité pour l'Ukraine afin de fournir à ce pays déchiré par la guerre 50 milliards d'euros entre 2024 et 2027 pour maintenir son économie à flot et soutenir les services essentiels, tels que les soins de santé, l'éducation et la protection sociale.
Cette enveloppe comprendra 17 milliards d'euros de dons non remboursables et 33 milliards d'euros de prêts à faible taux d'intérêt, ce qui signifie que les États membres ne subventionneront que les premiers. L'argent des prêts sera emprunté par la Commission sur les marchés et remboursé ensuite par l'Ukraine.
Bruxelles mettra en place la facilité par paiements progressifs afin de garantir un financement fiable et prévisible. En contrepartie, il sera demandé à Kyiv de procéder à des réformes structurelles et à des investissements pour améliorer l'administration publique, la bonne gouvernance, l'État de droit et la lutte contre la corruption et la fraude, autant d'éléments susceptibles d'aider le pays à faire progresser sa candidature à l'adhésion à l'Union européenne.
Dans une petite concession à Viktor Orbán, le seul dirigeant à s'être opposé à l'aide à l'Ukraine, les dirigeants organiseront un débat chaque année pour évaluer la mise en oeuvre de la facilité, mais cette discussion de haut niveau ne fera pas l'objet d'un vote (ni d'un éventuel veto). "Si nécessaire", précise l'accord, les dirigeants pourraient inviter la Commission à réexaminer le paquet dans deux ans.
Si le Conseil de l'UE et le Parlement européen s'accordent rapidement sur le règlement qui soustend cette enveloppe financière, Bruxelles enverra à Kyiv la première tranche au début du mois de mars.
Gestion des migrations : 9,6 milliards d'euros
Autre fait marquant : l'enveloppe consacrée à la gestion des migrations, bien que rabotée, sera de 9,6 milliards d'euros. La gestion des migrations est une priorité clé partagée par tous les pays, en particulier ceux du sud de l'Europe qui subissent le plus d'arrivées irrégulières.
La Commission avait initialement demandé 12,5 milliards d'euros pour couvrir les dépenses liées au contrôle des frontières, aux relations avec les Balkans occidentaux et à l'accueil de millions de réfugiés syriens en Turquie, en Syrie, en Jordanie et au Liban. L'exécutif a déclaré que l'argent supplémentaire était nécessaire pour réaliser les ambitions du nouveau pacte sur l'immigration et l'asile, la réforme holistique de la politique migratoire de l'Union qui est sur le point d'être achevée.
"La migration est un défi européen qui nécessite une réponse européenne", ont déclaré le 27 dans l'accord final.
Nouvelles technologies : 1,5 milliard d'euros
L'Union européenne entend aussi jouer un rôle de premier plan dans la course effrénée aux technologies de pointe. Pour ce faire, elle a besoin d'argent, de beaucoup d'argent.
La Commission, tenant une grande promesse faite par la présidente Ursula von der Leyen, a conçu la plateforme "Technologies stratégiques pour l'Europe" (STEP) afin de financer des projets d'avant-garde et de promouvoir les technologies de pointe produites dans l'UE. STEP a été conçue pour aider tous les États membres, des plus riches aux plus pauvres, à accéder à des liquidités indispensables dans des conditions égales.
La présidente avait initialement demandé 10 milliards d'euros pour STEP afin de renforcer les programmes en cours tels que InvestEU et le Fonds pour l'innovation. Mais les dirigeants ont rejeté l'idée et n'ont alloué qu'une maigre fraction de cette somme : 1,5 milliard d'euros pour soutenir le Fonds européen de défense (FED).
Crises imprévues : 3,5 milliards d'euros
Depuis les premiers jours de l'année 2020, l'Union européenne est plongée dans des crises successives. Qu'il s'agisse du COVID, des inondations ou des incendies qui ont causé des dégâts incalculables, Bruxelles a eu du mal à adapter son budget serré à une liste de dépenses qui ne cesse de s'allonger.
Dans sa proposition initiale, la Commission avait demandé 2,5 milliards d'euros pour renforcer la réserve de solidarité et d'aide d'urgence, qui est déclenchée pour faire face aux catastrophes naturelles majeures, et 3 milliards d'euros pour l'instrument de flexibilité, qui, comme son nom l'indique, peut être utilisé pour répondre à n'importe quelle situation critique.
Malgré l'aggravation des effets du changement climatique et une forte pression diplomatique de la part de la Grèce, pays durement touché par les incendies de forêt, les dirigeants n'ont pas été jusqu'au bout : leur accord prévoit 1,5 milliard d'euros pour l'aide d'urgence et 2 milliards d'euros pour l'instrument de flexibilité.
Paiements d'intérêts : zéro
À la suite des crises successives qu'a traversée l''Europe, l'UE a dû mettre la pédale douce sur ses emprunts communs, notamment pour constituer le fonds de relance COVID-19.
Ce plan de 800 milliards d'euros, qui sera mis en oeuvre jusqu'en 2026, s'accompagne d'une facture considérable de paiements d'intérêts, qui a considérablement augmenté lorsque l'inflation a atteint deux chiffres et que la Banque centrale européenne a riposté par des hausses de taux consécutives.
Face à cette facture salée, la Commission avait demandé aux États membres d'ajouter 18,9 milliards d'euros à la révision du budget, un montant qui a immédiatement fait froncer les sourcils. (Le montant destiné à couvrir les coûts de dépassement est variable et est actuellement estimé à 15 milliards d'euros).
Finalement, les dirigeants ont opté pour un "mécanisme en cascade" en trois étapes : tout d'abord, l'argent proviendra des provisions existantes du fonds de relance. Si cela ne suffit pas, Bruxelles prélèvera des fonds sur les programmes dont les résultats sont insuffisants et sur l'instrument de flexibilité. Si cela ne suffit toujours pas, la troisième étape consistera à créer un instrument financé par les "dégagements", c'est-à-dire les enveloppes financières non dépensées ou annulées.
Ce n'est que lorsque tout cela aura échoué que la cascade frappera les leaders, car la Commission sera autorisée à demander aux États membres de fournir des
contributions directes.
Redéploiements : 10,6 milliards d'euros
Tous les chiffres énumérés ci-dessus représentent un total de 64,6 milliards d'euros, mais il y a un hic : les pays ne débourseront que 21 milliards d'euros. Comment cela est-il possible ?
Outre les 33 milliards d'euros de prêts à l'Ukraine, qui impliquent la Commission et Kyiv, les États membres ont décidé de transférer 10,6 milliards d'euros d'initiatives européennes en cours : 4,6 milliards d'euros de Global Europe, 2,1 milliards d'euros d'Horizon Europe, 1,3 milliard d'euros d'aide aux travailleurs déplacés, 1,1 milliard d'euros des fonds agricoles et de cohésion, 1 milliard d'euros d'EU4Health et 0,6 milliard d'euros d'une réserve spéciale destinée à amortir les perturbations liées au Brexit.
S'exprimant sous le couvert de l'anonymat, un haut fonctionnaire de la Commission a déclaré que les coupes du jour au lendemain dans Horizon Europe, le programme de recherche phare de l'Union, et dans EU4Health étaient regrettables et "difficiles à avaler".
"A ce stade, il nous est impossible de vous dire ce que cela signifiera dans la pratique", a déclaré le fonctionnaire à propos des effets potentiels de l'effort de redéploiement de 10,6 milliards d'euros.
Dans le cas d'EU4Health, le coup de hache représente environ 27 % de l'argent restant dans l'enveloppe, établie il y a moins de quatre ans en réponse à la pandémie. Les changements demandés pour Horizon et EU4Health risquent d'irriter le Parlement européen, qui doit co-approuver la révision du budget.
"Ce n'est pas quelque chose de facile", a ajouté le haut fonctionnaire. Mais "nous suivrons religieusement ce que les législateurs décideront".