"L'AFFAIRE DU SIECLE" ET LA "CARENCE FAUTIVE" DE L'ETAT : LE DECRYPTAGE JURIDIQUE

OPINION. Décryptage de la décision du tribunal administratif du 3 février 2021, établissant la « carence fautive » de l’État dans la lutte contre le changement climatique. Par Marta TorreSchaub, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (*)

Le 3 février dernier, dans le cadre de la très médiatique « Affaire du siècle », le tribunal administratif de Paris s'est prononcé sur l'existence d'une obligation climatique pour la France et sur la responsabilité de l'État.

Pour ne pas avoir respecté les obligations relatives aux objectifs fixés dans son premier budget carbone (2015-2018), l'État serait ainsi responsable ; il y aurait également un préjudice écologique climatique.

Cette décision a été qualifiée d'« historique » par les quatre ONG demanderesses. Elle mérite cependant des explications et des nuances.

RAPPEL DE LA REQUÊTE

Par une requête enregistrée les 14 mars et 20 mai 2019, Oxfam France, Greenpeace France, la Fondation pour la nature et l'homme et Notre affaire à tous ont demandé au tribunal administratif de Paris de :

condamner l'État à leur verser la somme symbolique de 1 euro en réparation du préjudice moral subi ; condamner l'État à leur verser la somme symbolique de 1 euro au titre du préjudice écologique ; enjoindre au Premier ministre et aux ministres compétents de mettre un terme à l'ensemble des manquements de l'État à ses obligations (générales et spécifiques) en matière de lutte contre le changement climatique ou d'en pallier les effets ; faire cesser le préjudice écologique.

Les ONG demandent à l'État de prendre les mesures nécessaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre contribuant aux dérèglements climatiques. Elles spécifient que cette réduction doit être réalisée « à due proportion par rapport aux émissions mondiales, et compte tenu de la responsabilité particulière acceptée par les pays développés ».

Le but : arriver à un niveau compatible avec l'objectif de contenir l'élévation de la température moyenne de la planète en dessous du seuil de 1,5 °C .

Il était également demandé de prendre des mesures permettant d'atteindre les objectifs de la France en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de développement des énergies renouvelables et d'augmentation de l'efficacité énergétique, fixés par différentes lois et décrets ainsi que par rapport au droit de l'Union européenne.

Elles exigeaient également de prendre les mesures nécessaires à l'adaptation du territoire national aux effets du changement climatique ; et aussi d'assurer les moyens de la protection de la vie et de la santé des citoyens face à ces risques.

L'ÉTAT À LA BARRE

Dans l'Affaire du siècle, les ONG demanderesses reprochent principalement trois choses à l'État.

Premièrement, il a méconnu, à plusieurs titres, l'obligation générale de lutte contre le changement climatique. D'abord, en s'abstenant jusqu'en 2005 d'adopter les mesures permettant d'éliminer ou de limiter les dangers. Pour les ONG, l'État « savait » depuis plusieurs décennies (notamment grâce aux travaux du GIEC) l'origine anthropique du changement climatique et de ses conséquences négatives ; il s'est pourtant abstenu de mettre en place les mesures nécessaires.

Par ailleurs, en se fixant des objectifs qui ne permettent pas de maintenir l'augmentation de la température moyenne globale de l'atmosphère en dessous de 1,5 °C, l'État aurait méconnu son obligation générale de lutte contre le changement climatique.

Tout comme l'avait fait en 2015 aux Pays-Bas la Fondation Urgenda, les ONG soutiennent que la France avait accepté, en tant que pays développé, une « responsabilité commune, mais différenciée », se traduisant par un engagement nécessairement plus important que celui des pays en développement.

D'une manière encore plus concrète, les ONG estiment que les mesures adoptées par le biais des autorités administratives sont insuffisantes pour assurer l'application du cadre législatif et réglementaire destiné à lutter contre le changement climatique. Les demanderesses affirment ensuite que les émissions de gaz à effet de serre de la France avaient dépassé plusieurs plafonds, comme celui fixé dans le secteur des transports par la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) pour la période 2015-2018.

Par conséquent, l'État aurait commis une « faute » par « l'illégalité » de ne pas prendre les mesures adéquates, engageant ainsi sa « responsabilité » pour « carence fautive ».

Il s'en suivrait un « préjudice écologique », défini comme « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement ». Les manquements commis par l'État du fait de sa carence sont pour les demanderesses à l'origine d'un dommage environnemental caractérisé par l'aggravation du changement climatique. Ce dommage porterait une atteinte aux fonctions écologiques de l'atmosphère, atteinte constitutive d'un préjudice écologique actuel.

Enfin, les ONG soutenaient qu'il y avait un préjudice moral à leur encontre au regard de leurs respectifs objets statutaires consistant à mener des actions afin de préserver l'environnement, à lutter contre le changement climatique, les inégalités et la pauvreté.

UNE DÉCISION PARTIELLEMENT SATISFAISANTE

Avant cette décision du 3 février, la rapporteure générale avait rendu mi-janvier 2021 des conclusions très favorables aux ONG.

Elle demandait au tribunal d'accepter partiellement la responsabilité de l'État, s'agissant des dépassements concernant la première période du budget carbone (2015-2018). Les conclusions demandaient également d'accepter l'existence d'un préjudice écologique ayant pour origine la carence dans l'action de l'État et pour conséquence l'altération de l'atmosphère.

Dans sa décision du 3 février 2021, le tribunal suivra en grande partie ces conclusions, en se prononçant sur les trois points suivants :

la recevabilité de l'action pour préjudice écologique, indiquant que les quatre ONG sont recevables à une action tendant à la réparation du dit préjudice ; l'existence du préjudice écologique en s'appuyant à la fois sur les rapports du GIEC et les travaux de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, estimant qu'« au regard de l'ensemble de ces éléments, le préjudice écologique invoqué par les associations requérantes doit être regardé comme établi » ;

Le tribunal rappellera à cette occasion, au point 16 de sa décision, que :

« L'augmentation de la température moyenne, qui s'élève pour la décennie 2000-2009, à 1,14 °C par rapport à la période 1960-1990, provoque notamment l'accélération de la perte de masse des glaciers, l'aggravation de l'érosion côtière, qui affecte un quart des côtes françaises, et des risques de submersion, qui fait peser de graves menaces sur la biodiversité des glaciers et du littoral, et entraîne l'augmentation des phénomènes climatiques extrêmes, tels que les canicules, les sécheresses, les incendies de forêt, les précipitations extrêmes, les inondations et les ouragans, risques auxquels sont exposés de manière forte 62 % de la population française, et contribue à l'augmentation de la pollution à l'ozone et à l'expansion des insectes vecteurs d'agents infectieux [...]. »

la carence et la responsabilité de l'État ainsi que le lien de causalité entre les préjudices cités et l'absence ou insuffisance d'action.

L'« URGENCE » À AGIR

Se plaçant de manière surprenante et innovante dans la même lignée que d'autres affaires climatiques dans le monde, le tribunal administratif de Paris rappelle d'abord ici les engagements internationaux de la France, citant l'article 2 de la Convention-cadre des Nations unies, et les articles 2 et 4 de l'Accord de Paris.

Tout comme l'avait fait également la décision Urgenda précitée, les obligations européennes sont également rappelées au point 19 de la décision du tribunal administratif, soulignant que la France :

« a adopté un second "Paquet Énergie Climat" reposant notamment sur le règlement 2018/842 du 30 mai 2018 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 [...]. »

Enfin, s'agissant du droit français, de manière assez originale et nouvelle, le tribunal établi l'existence d'un lien entre les carences dans les obligations climatiques de l'État et le préjudice écologique, rappelant qu'aux termes de l'article 3 de la Charte de l'environnement :

« Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences. »

Sont également rappelées les dispositions de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, dans leur rédaction issue de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat :

« Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050 [...] ».

En vue d'atteindre cet objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'article L. 222-1 B du code de l'environnement prévoit que :

« La stratégie nationale bas-carbone, fixée par décret, définit la marche à suivre pour conduire la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions soutenables sur le plan économique à moyen et long termes afin d'atteindre les objectifs définis par la loi prévue à l'article L. 100-1 A du code de l'énergie [...] ».

Or, sur la base des rapports annuels publiés en juin 2019 et juillet 2020 par le Haut Conseil pour le climat et des données collectées par le Citepa, le tribunal rappelle que la France a dépassé de

3,5 % le premier budget carbone qu'elle s'était assigné.

Les juges estiment ainsi (point 30 de la décision) que l'ensemble des secteurs d'activité affichent un dépassement de leurs objectifs pour cette même année. Plus particulièrement ceux des transports, de l'agriculture, du bâtiment et de l'industrie. Par suite, conclut la décision :

« L'État doit être regardé comme ayant méconnu le premier budget carbone et n'a pas ainsi réalisé les actions qu'il avait lui-même reconnues comme étant susceptibles de réduire les émissions de gaz à effet de serre. »

Les juges vont d'ailleurs très loin à ce sujet, affirmant au point 31, que le préjudice est non seulement établi, mais « aggravé ».

QUELLES SONT LES CARENCES NON ACCEPTÉES ?

Le reste des carences reprochées à l'État par les 4 ONG ne sont pas acceptées par les juges. S'agissant de l'amélioration de l'efficacité énergétique, le tribunal estime que :

« l'écart constaté entre les objectifs et les réalisations, dès lors que l'amélioration de l'efficacité énergétique n'est qu'une des politiques sectorielles mobilisables en ce domaine, ne peut être regardé comme ayant contribué directement à l'aggravation du préjudice écologique dont les associations requérantes demandent réparation. »

Pour l'augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie, la question est également rejetée.

Même rejet sur les points concernant l'insuffisance des objectifs pour limiter le réchauffement à 1,5 °C et l'insuffisance des mesures d'évaluation et de suivi et des mesures d'adaptation.

La décision, si elle ne donne que partiellement raison aux parties, n'en constitue pas moins un pas de géant pour le droit climatique et le droit de l'environnement.

C'est bien la première fois que le préjudice écologique lié au réchauffement climatique est reconnu ; et la France devient, avec cette Affaire du siècle, le seul pays au monde où cela a été accompli. De ce point de vue, il s'agit d'une avancée majeure pour la justice climatique. On doit également noter la reconnaissance de responsabilité de la part de l'État pour carence fautive. Là encore, il s'agit d'un progrès considérable qui ouvre la porte à de futures actions en justice.

Pour autant, le préjudice ne sera pas réparé, ce qui laisse la question non résolue. C'est donc bien pour l'instant une reconnaissance uniquement « symbolique »,sans conséquences juridiques.

Le tribunal estime en effet aux points 36 et 37 :

Les injonctions demandées par les associations ne sont donc sont recevables qu'en tant qu'elles tendent à la réparation du préjudice constaté ou à prévenir son aggravation. Raison pour laquelle le tribunal estime que l'état de l'instruction ne permet pas de déterminer avec précision les mesures qui doivent être ordonnées à l'État.

La décision ne se prononce donc pas encore sur le « droit » : les juges n'imposent rien à l'État, si ce n'est de fournir davantage d'informations « dans les deux mois ».

Soulignons pour conclure que la suite de l'Affaire du siècle dépendra certainement aussi de ce que le Conseil d'État aura décidé concernant une autre « affaire climatique » : celle de Grande-Synthe, jugée en novembre dernier, et qui avait aussi eu pour résultat un « sursis à statuer » de trois mois, en demandant des informations complémentaires à l'État avant de se prononcer réellement sur le fond - savoir si oui ou non le droit climatique est contraignant en France.

Rendez-vous donc dans trois semaines, date à laquelle le Conseil d'État se prononcera sur l'« obligation climatique contraignante » dans le cadre de l'affaire Grand-Synthe. On en saura alors plus quant à sa potentielle portée sur la justice climatique française.

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QUEL IMPACT POUR LA JUSTICE CLIMATIQUE ?

« qu' il résulte de ces dispositions que la réparation du préjudice écologique, qui est un préjudice non personnel, s'effectue par priorité en nature et que ce n'est qu'en cas d'impossibilité ou d'insuffisance des mesures de réparation que le juge condamne la personne responsable à verser des dommages et intérêts au demandeur, ceux-ci étant affectés à la réparation de l'environnement. En l'espèce, d'une part, les associations requérantes ne démontrent pas que l'État serait dans l'impossibilité de réparer en nature le préjudice écologique dont le présent jugement le reconnaît responsable, d'autre part, la demande de versement d'un euro symbolique en réparation du préjudice écologique est sans lien avec l'importance de celui-ci. Il s'ensuit que cette demande ne peut qu'être rejeté. »

(*) Par Marta Torre-Schaub, Directrice de recherche CNRS, juriste, spécialiste du changement climatique et du droit de l'environnement et la santé, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.