S'appuyer sur le marché pour lutter contre la pollution de l'air

Jusqu'où doit-on aller pour améliorer la qualité de l'air ? Les mécanismes de marché nous informent sur les coûts de dépollution. Une information utile pour affiner nos politiques publiques au regard des dommages sanitaires et environnementaux. Par Stefan Ambec et Claude Crampes, Toulouse School of Economics.

Particules fines, oxydes d'azote, dioxyde de soufre, composés organiques volatils, ces polluants empoisonnent l'air que nous respirons. Les études d'impact de la détérioration de la qualité de l'air sont, années après années, de plus en plus alarmantes. En France, c'est 48.000 morts prématurés par an, 9% de la mortalité annuelle, jusqu'à 2 années d'espérance de vie en moins. Des chiffres comparables à ceux de la Covid en 2020 (54.000 morts selon l'INSEE). A l'échelle de la planète, c'est 4,2 millions de morts par an. L'air respiré par 91% de la population mondiale ne respecte pas les critères fixés par l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Dans les agglomérations des pays émergents comme la Chine et l'Inde, la situation est dramatique. C'est la principale cause de baisse de d'espérance de vie, jusqu'à 10 années en moins, pour les habitants de Delhi.

La pollution atmosphérique est issue de la combustion des énergie fossiles, des déchets et de la biomasse. Elle est inhérente à l'activité économique que ce soit pour le transport, l'industrie et l'agriculture, ou pour un usage domestique, cuisine et chauffage. Elle peut-être néanmoins réduite par des technologies de filtrage et de l'utilisation de sources d'énergie moins polluantes. Ces technologies ont un coût que les pollueurs industriels rechignent à payer, à moins qu'ils n'y soient contraints par les pouvoirs publics. Il en résulte un chantage à l'emploi, auquel les gouvernants sont sensibles, voire un contournement des réglementations, comme dans l'automobile avec le « dieselgate » et la résistance des constructeurs à l'adoption de nouvelles normes antipollution.

Quel doit être le niveau acceptable de réduction de la pollution atmosphérique ? A quels coûts au regard des bénéfices sanitaires et environnementaux ? Des politiques publiques basées sur des mécanismes de marché apportent des éléments de réponse à ces questions.

LES MARCHÉS DE COMPENSATION AUX ETATS-UNIS

Quand les auteurs de « The Simpsons Movie » ont imaginé la mise sous cloche d'une ville américaine pour cause de pollution par l'Environmental Protection Agency (E.P.A.), ils n'étaient pas loin de la vérité, du moins au sens figuré. La loi sur la qualité de l'air (Clean Air Act) limite strictement la pollution atmosphérique d'origine industrielle dans des zones urbaines où la qualité de l'air est dégradée. Cette restriction oblige toute entreprise désirant s'installer dans la zone à compenser ses émissions par un baisse équivalente des émissions d'autres entreprises localement. En pratique, les usines qui réduisent leurs propres émissions par l'installation de technologies de contrôle de la pollution obtiennent des crédits octroyés par l'E.P.A. Les nouveaux entrants ont l'obligation d'acheter autant de crédits que de pollution qu'ils génèrent. Par un argument de préférences révélées, le prix du crédit reflète le coût de dépollution pour l'industrie.

Une étude récente a collecté les prix des crédits pour divers polluants (particules fines, oxydes d'azote, composés volatils organiques) dans diverses zones où cette compensation est obligatoire. En comparant ces prix au coût sanitaire et environnemental de la pollution atmosphérique, les auteurs en déduisent que le coût du contrôle de la pollution est bien en deçà des bénéfices pour la société. Et donc que les limites sur la pollution atmosphérique dans les zones considérées devraient être renforcées.

De façon surprenante, c'est en Californie, Etat démocrate connu pour ses politiques environnementales ambitieuses, que les efforts de dépollution des industriels devraient être plus importants. A contrario, au Texas, Etat républicain notoirement pro-pétrolier, l'agglomération de Houston a des restrictions sur la pollution de l'air bien trop contraignantes par rapport aux bénéfices qu'elles génèrent.

LE PRIX DES ÉMISSIONS D'OXYDE D'AZOTE EN SUÈDE

Les émissions d'oxyde d'azote issues de la production manufacturière et du secteur énergétique (génération d'électricité, chauffage collectif) sont doublement régulées en Suède. Au niveau national, les installations produisant plus de 25 gigawatt-heures par an doivent s'acquitter d'une taxe de 50 couronnes (environ 5 euros) par kilo d'oxyde d'azote. Au niveau local, les autorités fixent des limites d'émission à ne pas dépasser pour chaque chaudière de combustion installée dans leur juridiction. Ces normes d'émission varient d'un site à l'autre, d'une juridiction à l'autre, et au cours du temps.

D'un point de vue économique, la taxe sur l'oxyde d'azote détermine le prix des émissions et donc le coût maximal de dépollution à engager par kilo. En effet, une entreprise a intérêt à réduire ses émissions tant que le coût par kilo est inférieur à 50 couronnes. Dans le cas contraire, mieux vaut payer la taxe qu'installer des technologies de dépollution. Les entreprises qui réduisent leurs émissions au-delà des normes imposées par les autorités locales pour payer moins de taxe révèlent que leurs coûts de dépollution sont faibles, inférieurs à 50 couronnes par kilo.

Un des auteurs de ce billet et Jessica Coria de l'Université de Göteborg ont analysé comment le régulateur peut exploiter au mieux l'information générée par la taxe sur les coûts de dépollution pour fixer la norme d'émission. Le fait que les émissions soient réduites au-delà que ce que la norme exige démontre que les coûts de dépollution sont inférieurs à ceux anticipés par le régulateur, ce qui devrait l'amener à durcir la norme. Les données analysées dans l'article suggèrent que les autorités suédoises agissent dans ce sens. En effet, après l'introduction de la taxe sur l'oxyde d'azote en 1992, les chaudières assujetties à la taxe ont vu leur norme révisée en moyenne plus fréquemment que celles qui sont exemptées. De plus, le fait de polluer significativement moins que la norme augmente la probabilité que celle-ci soit révisée.

La pollution de l'air et la Covid ont, à certains égards, des similitudes. Les deux fléaux tuent en frappant les plus fragiles, personnes âgées ou ayant des comorbidités (maladies respiratoires ou cardio-vasculaires). Lutter contre ces deux maux exige des pouvoirs publics de prendre des mesures coûteuses d'un point de vue économique. Mais la comparaison s'arrête là. Pas de saturation des urgences, ni d'images d'alignement de cercueils pour les victimes de la pollution de l'air. L'impact sanitaire étant moins visible, nos gouvernants ont tendance à être plus sensibles aux arguments des industriels sur les coûts économiques de la dépollution.

Les mécanismes de marché permettent de révéler, au moins en partie, le véritable coût de dépollution. Cela peut se faire en fixant un plafond sur les émissions tout en autorisant les entreprises à échanger des crédits de compensations comme aux Etats-Unis, ou en fixant le prix de la pollution sous la forme d'une taxe environnementale comme en Suède. Dans les deux cas, les coût associés à la dépollution se sont avérées souvent bien moindre que ce qui était anticipé. Un argument pour aller plus loin dans l'amélioration de la qualité de l'air.