Partenariats public-privé: l’enjeu vaut le pari !
On les croyait passés aux oubliettes, jetés aux gémonies et galvaudés comme des souvenirs entachés d’échecs tonitruants, enchainés à de prétendues pertes de souveraineté : les PPP, ces partenariats public-privé qui ont, il y a plus de vingt ans, régné sur la construction des grandes infrastructures gourmandes en capitaux dans les pays émergents, font un retour timide..., mais structuré et résolu.
En 2017, La Tribune Afrique avait fait preuve d’anticipation et de vision en consacrant une Note stratégique à ce mode de contractualisation comme un « catalyseur de la croissance africaine ». Et pourtant, les détracteurs sont nombreux, et actifs : une commission des lois du Sénat français les qualifie de « bombe à retardement » et pointe des « effets néfastes notamment pour les générations futures », faisant abstraction d’une vision long terme indispensable et qui semble être curieusement oubliée, talonnés que nous sommes par les effets de l’immédiateté, du « tout maintenant et tout de suite ». Mais avant tout, parce que le doute sur la responsabilité de la bonne mise en oeuvre mine ce qui demeure l’un des meilleurs outils du développement des infrastructures et services de long terme. Pour peu que chacun sache qui fait quoi, qui est responsable de quoi -et avec quelles limites, le pari du public/privé s’avère un accélérateur hors normes. Maroc, Sénégal, Ghana, Cote d’Ivoire, Afrique du Sud...nombreux sont les pays qui ont fait appel aux PPP pour aller « plus vite » et apporter à leur population les moyens d’un meilleur bien vivre.
De très nombreuses études ont été commises sur ce sujet, bien souvent baignées de partis pris idéologiques visant à opposer plutôt que d’allier les origines et les compétences. Certains hérauts du combat anti-secteur privé ont cru y trouver un nouveau champ de manoeuvre, théorisé et délimité par leur ignorance disons-le. Oui, si le partenaire privé choisi est faible, perfectible, sans expérience, alors le résultat est à la hauteur de l’erreur de choix. Oui, si le contrôle de la puissance publique dans la négociation contractuelle n’est pas à la hauteur, on obtient des alliances déséquilibrées -et toujours condamnées, éphémères.
Il y a pour autant une véritable « convergence des logiques ». Lorsque les objectifs du PPP sont très clairement établis -par l’autorité publique- le secteur privé y répond comme un outil de mise en oeuvre, un exécutif. Lequel doit être régulièrement évalué
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et contrôlé au regard des performances sur lesquelles il s’est engagé. Il s’agit à la fois de gouvernance et de vision stratégique à long terme. Pour les routes, les ports, l’accès à l’eau, la gestion des déchets, les transports et l’aménagement des territoires, et bien sûr l’accès à l’énergie, on ne peut se contenter de solutions court terme, d’opérations « bâclées‑finies‑parti ». Les échecs mis en avant par le club des détracteurs ont plusieurs points communs : asymétrie des informations public‑privé, négligence (ou flou..) dans la répartition des risques, faiblesse (ou multiplication insensée) des indicateurs de performance requis.
Mais les besoins d’équipement et d’infrastructures encore très importants en Afrique ne peuvent se traduire par le seul endettement national : l’État ne peut plus seul prendre en charge tous les investissements nécessaires à la croissance et à l’amélioration de la compétitivité, et en premier lieu les infrastructures économiques et sociales. L’alliance avec le secteur privé prend plus que jamais tout son sens par la combinaison de la recherche de l’intérêt général avec le savoir-faire et les ressources financières du secteur privé. Beaucoup de gouvernements africains l’ont bien compris et se dotent d’un cadre législatif et réglementaire incitatif à cet effet. Certains même créent des « Ministères des PPP » et en font une promotion active dans le cadre de rencontres internationales
La force de ce partenariat est fondée sur le partage équilibré, choisi et précis des risques, contractualisé sur une base de confiance [1] et capable d’arbitrer intérêts publics et contraintes privées. Voilà qui est loin d’être une évidence à la lumière de plusieurs expériences. Tentons de faire ici la part du vrai et du faux, d’en finir avec les idées reçues et stéréotypes en matière de PPP et de rappeler les principaux facteurs-clés de succès de ce type de partenariat en Afrique.
Le premier est l’importance du dialogue public privé (DPP) qui doit précéder et accompagner le PPP. Rappelons que tout PPP dans le monde n’est réussi que s’il est fondé sur le dialogue entre la puissance publique et les entreprises, mais aussi la société civile ‑ultime bénéficiaire. Ce dialogue public‑privé (DPP) doit se faire d’autant plus en amont que le pays n’a pas toujours l’expérience de mise en oeuvre des PPP et que l’environnement des affaires n’est pas incitatif à la prise de risque et au respect des engagements contractuels. Les investisseurs le disent : le risque le plus élevé pour eux est l’absence de règles du jeu qui soient appliquées par tous et pour tous dans la durée, ce qui est source d’inquiétude et donc d’insécurité pour tout gestionnaire de projet.
Ces nouveaux partenariats, fondés sur un partage équilibré des risques, demandent confiance mutuelle, inventivité, souplesse et pragmatisme pour installer durablement une relation symbiotique ‑ou à minima de confiance et de compréhension‑ entre le secteur public et le secteur privé. A toutes les étapes de la vie du contrat, c’est par l’instauration de rencontres bipartites à échéance régulière que le respect des engagements contractuels et leur nécessaire adaptation aux évolutions du projet et de son environnement que le succès peut s’inscrire dans la durée. Il faut le rappeler : les PPP sont des contrats longs (15 ou 25 ans voire 50 ans comme en Chine) et doivent survivre à ceux qui les ont signés (continuité de l’État) pour viser l’indispensable équilibre économique du contrat, véritable garantie du respect des investissements et gage de pérennité.
La deuxième est l’existence d’un cadre contractuel structuré et négocié prenant en considération les spécificités propres à chaque pays et à chaque projet. C’est du cas par cas. La répartition des risques, et surtout pas la collusion entre les parties, est essentielle pour la réussite et l’émergence durable de ce type de partenariat où chacun doit rester dans son rôle : l’un finance, imagine, propose et réalise ‑ l’autre défini, régule, contrôle, et paie... L’opérateur privé ne s’engagera pas dans un PPP si la MOP (maîtrise d’ouvrage publique) est faible ou ne sait pas définir ses besoins tant le succès d’un PPP dépend de façon déterminante du régulateur public. Sa défaillance est souvent source de fautes trop vite imputées aux seules entreprises : tarifs inadaptés ou fluctuants, corruption, normes incertaines et changeantes, sous-investissement et absence d’indicateurs de performance...
Pour que les PPP constituent un nouvel outil de gestion de la commande publique des Etats avant d’être un instrument de financement, les administrations publiques s’adaptent progressivement par l’exercice de nouvelles pratiques dans la sphère administrative : obligation de rendre compte, faire faire plutôt que faire, acheter un service plutôt qu’un ouvrage, passer d’une logique d’objectifs de moyens aux objectifs de résultats mesurables -et mesurés, passer d’un rôle d’opérateur économique direct à celui d’organisateur, de régulateur et de contrôleur.
Les PPP sont de retour et ouvrent un champ croissant d’opportunités pour les États comme pour le secteur privé, comme avec les grands projets concessifs à Dakar (autoroute urbaine de Diamniadio) ou à Abidjan (pont HKB sur la lagune) ou encore le décollage de PPP à paiement public, notamment dans le domaine de la santé, de la formation ou de la culture. Rwanda, Ghana, Congo, et tant d’autres, les contrats se multiplient sous toutes leurs formes : concession, affermage, régie intéressée, contrats de performance, et même parfois société mixte public-privé lorsque l’intérêt long terme l’exige. Un retour progressif, à la mesure des capacités de chaque acteur -dans chaque
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pays‑ à « vouloir ensemble », agir ensemble, en évitant les écueils des privatisations abusives, de l’absence de dialogue ou des contraintes à sens unique qui jettent les graines de la méfiance et de la suspicion au préjudice de la confiance, véritable socle de la réussite des alliances de long terme.
Si les risques de ce type de partenariat, au carrefour du politique, de l’économique et du juridique sont importants pour chacun des acteurs, c’est par la bonne définition du besoin, d’un cadre adéquat juridique et de régulation, de règles lisibles et d’un environnement institutionnel équilibré dans la durée, que le développement des PPP se fera -même lentement- au premier plus grand des bénéficiaires : celui des populations. L’enjeu vaut le pari !
(*) Président du think tank (Re)sources. Ancien président Afrique Medef International.
(**) Président de la Commission Institutions Européennes du CIAN
[1]« L’investissement n’est rien d’autre que la traduction de la confiance en acte » (Kenneth Arrow, Prix Nobel d’économie en 1972).