FAUT-IL PRIVATISER LES AÉ­RO­PORTS PA­RI­SIENS ?

Pour fi­nan­cer l’in­no­va­tion le gou­ver­ne­ment planche sur des ces­sions d’ac­tifs. Le dos­sier Aé­ro­ports de Pa­ris fait dé­bat au re­gard du ca­rac­tère stra­té­gique de Rois­sy et d’Or­ly.

La Tribune Hebdomadaire - - LA UNE - FA­BRICE GLISZCZYNSKI @FG­liszc­zyns­ki

Après avoir ré­cu­pé­ré 1,5 mil­liard d’eu­ros dé­but sep­tembre en cé­dant 4,15 % du ca­pi­tal d’En­gie, le gou­ver­ne­ment planche sur d’autres ces­sions d’ac­tifs afin d’at­teindre les 10 mil­liards d’eu­ros pré­vus pour fi­nan­cer l’in­no­va­tion. Par­mi les dos­siers ré­gu­liè­re­ment ci­tés par les ob­ser­va­teurs fi­gurent La Fran­çaise des jeux, Orange, Sa­fran une fois l’ac­qui­si­tion de Zo­diac fi­na­li­sée… mais aus­si ADP, le ges­tion­naire des aé­ro­ports pa­ri­siens de Rois­sy-Charles-de-Gaulle, d’Or­ly et du Bour­get (ain­si que d’une di­zaine d’autres pe­tits aé­ro­ports en Île-de-France). L’opé­ra­tion peut rap­por­ter un gros chèque à l’État. La par­ti­ci­pa­tion de plus de 50,6 % que ce der­nier dé­tient dans le ca­pi­tal est en ef­fet va­lo­ri­sée à près de 7,5 mil­liards d’eu­ros. Néan­moins, sa vente to­tale ou par­tielle ne peut être lan­cée du jour au len­de­main. Une loi de pri­va­ti­sa­tion est né­ces­saire dans la me­sure où la loi de 2005 sur les aé­ro­ports oblige l’État à dé­te­nir plus de 50 % du ca­pi­tal d’ADP. Au-de­là de l’as­pect comp­table, l’hy­po­thèse d’une pri­va­ti­sa­tion d’ADP fait dé­bat: le groupe est-il un ac­tif stra­té­gique pour la France? Et si oui, faut-il le privatiser? Pour beau­coup, la pre­mière ques­tion ne se pose pas : le ca­rac­tère stra­té­gique des aé­ro­ports pa­ri­siens re­lève de l’évi­dence en rai­son de leur poids dans l’éco­no­mie fran­çaise, de leur rôle dans l’at­trac­ti­vi­té du pays et dans l’or­ga­ni­sa­tion des trans­ports in­té­rieurs et eu­ro­péens, ou en­core de leur uti­li­sa­tion po­ten­tielle en cas de guerre, comme ce fut le cas lors la pre­mière guerre du Golfe en 1991, quand Rois­sy a ac­cueilli des avions mi­li­taires amé­ri­cains. « Par son rôle dans l’or­ga­ni­sa­tion du ter­ri­toire, un groupe qui contrôle les deux aé­ro­ports prin- ci­paux du pays est for­cé­ment stra­té­gique », ex­plique Yan De­rocles, ana­lyste chez Od­do Se­cu­ri­ties. « Ces aé­ro­ports sont le pi­vot de l’ac­ces­si­bi­li­té de la France », ajoute Alain Bat­tis­ti, pré­sident de la Fé­dé­ra­tion na­tio­nale de l’avia­tion mar­chande (Fnam). « Ces deux aé­ro­ports ont une im­por­tance telle qu’ils im­pactent le fonc­tion­ne­ment du pays. Ima­gi­nez les ré­per­cus­sions d’une fer­me­ture d’Or­ly pour dé­ve­lop­per des ac­ti­vi­tés plus lu­cra­tives… Les aé­ro­ports pa­ri­siens sont donc stra­té­giques », ex­plique quant à lui Jean-Pierre Bes, le se­cré­taire gé­né­ral du Syn­di­cat des com­pa­gnies aé­riennes au­to­nomes (Sca­ra), l’autre as­so­cia­tion pro­fes­sion­nelle de com­pa­gnies aé­riennes fran­çaises. « C’est la porte d’en­trée de la France, par la­quelle passe une bonne par­tie des millions de tou­ristes que nous ac­cueillons chaque an­née en France », pré­cise un bon connais­seur de l’éco­no­mie fran­çaise.

À RE­BOURS DES ÉTATS-UNIS

Bref, comme le ré­su­mait l’an­cien PDG d’ADP, Pierre Graff, dans une in­ter­view à La Tribune en 2008 « les aé­ro­ports de Pa­ris ont aus­si une mis­sion d’in­té­rêt gé­né­ral en par­ti­ci­pant aux cô­tés de l’État aux ac­tions de sé­cu­ri­té, de sû­re­té, d’en­vi­ron­ne­ment et d’amé­na­ge­ment du ter­ri­toire. Les aé­ro­ports pa­ri­siens sont un ac­tif stra­té­gique pour la na­tion. » À part donc quelques chro­ni­queurs, tout le monde semble à peu près convain­cu de la va­leur par­ti­cu­lière d’ADP. La po­si­tion du gou­ver­ne­ment sur le su­jet n’est en re­vanche pas aus­si claire. En ef­fet, s’il consi­dé­rait ADP comme stra­té­gique, pour­rait-il à la fois plan- cher sur sa pri­va­ti­sa­tion et s’alar­mer dans le même temps des risques d’OPA d’ac­teurs étran­gers, no­tam­ment chi­nois, sur des en­tre­prises stra­té­giques, au point de pous­ser Bruxelles (avec l’Al­le­magne et l’Ita­lie) à éla­bo­rer des règles pour pro­té­ger les en­tre­prises eu­ro­péennes? En re­vanche, le dé­bat est moins tran­ché sur la pri­va­ti­sa­tion. Plu­sieurs pro­fils se dé­gagent chez les op­po­sants. Pour les plus radicaux, un ac­tif stra­té­gique doit tout sim­ple­ment être contrô­lé par l’État. La po­si­tion amé­ri­caine leur donne du grain à moudre. Outre-At­lan­tique, à l’ex­cep­tion de LaGuar­dia à New York, les aé­ro­ports re­lèvent de l’in­té­rêt gé­né­ral et res­tent contrô­lés par l’État. En Eu­rope, au contraire, la ten­dance est de­puis plu­sieurs an­nées au dé­ve­lop­pe­ment des ac­teurs pri­vés dans les aé­ro­ports. ADP étant un mo­no­pole na­tu­rel, cer­tains s’in­quiètent de le voir pas­ser aux mains d’ac­teurs pri­vés, qui se­raient da­van­tage pré­oc­cu­pés par leur re­tour sur in­ves­tis­se­ment que par le dé­ve­lop­pe­ment ou l’amé­lio­ra­tion de la pla­te­forme. « Le Sca­ra est com­plè­te­ment contre la pri­va­ti­sa­tion des aé­ro­ports. Au dé­but nous étions plu­tôt fa­vo­rables en pen­sant qu’un ac­teur pri­vé était sy­no­nyme de gains de pro­duc­ti­vi­té et de baisse des re­de­vances aé­ro­por­tuaires. En réa­li­té, l’État vend une rente et ce­lui qui paie pour l’ob­te­nir ne cherche qu’à la rem­bour­ser », fait va­loir Jean-Pierre Bes, en ci­tant l’exemple de l’aé­ro­port de Tou­louse, ven­du par­tiel­le­ment à des in­ves­tis­seurs chi­nois dont les de­mandes de di­vi­dendes sus­citent des ten­sions avec les col­lec­ti­vi­tés lo­cales. À ses yeux, même si l’État cède ses parts à de bons ges­tion­naires pri­vés, comme le groupe Vin­ci, rien ne ga­ran­tit qu’un

jour ce der­nier ne ven­dra pas à son tour sa par­ti­ci­pa­tion à un autre groupe pri­vé, peu­têtre moins com­pé­tent ou moins scru­pu­leux. Cette ques­tion du re­tour sur in­ves­tis­se­ment ren­voie à celle du fi­nan­ce­ment du dé­ve­lop­pe­ment de l’aé­ro­port pour ré­pondre à la crois­sance du tra­fic. Sa­chant qu’il n’y a rien de plus ren­table qu’un aé­ro­port aux ca­pa­ci­tés d’ac­cueil sa­tu­rées, cer­tains at­tirent l’at­ten­tion sur la né­ces­si­té de main­te­nir les in­ves­tis­se­ments.

ÉTA­BLIR UN CA­HIER DES CHARGES

« Un in­ves­tis­seur pri­vé va-t-il in­ves­tir au­tant que le fait ADP (600 millions d’eu­ros par an en moyenne)? » s’in­ter­roge Alain Falque, un consul­tant aé­ro­por­tuaire pour­tant fa­vo­rable « sous cer­taines condi­tions » à la pri­va­ti­sa­tion. À Rois­sy, cette ques­tion est cen­trale. Avec la crois­sance ac­tuelle, le tra­fic s’élè­ve­ra à 80 millions de pas­sa­gers au mi­lieu de la pro­chaine dé­cen­nie. À ce mo­ment-là, l’aé­ro­port au­ra donc at­teint sa ca­pa­ci­té maxi­male et la construc­tion de la pre­mière tranche du nou­veau sa­tel­lite, le S4, au­jourd’hui en­vi­sa­gée par la di­rec­tion ac­tuelle, de­vra être ache­vée pour ab­sor­ber la crois­sance fu­ture. « Ima­gi­nez qu’un ac­teur pri­vé soit obli­gé de faire des choix d’in­ves­tis­se­ment entre plu­sieurs in­fra­struc­tures, et qu’il ne choi­sisse pas Pa­ris en prio­ri­té », ex­plique un an­cien pré­sident d’aé­ro­port. Il y a plus de trente ans, sur le ton de la pro­vo­ca­tion, Ber­nard La­thière, PDG d’ADP entre 1986 et 1992, au­jourd’hui dé­cé­dé, avait sou­li­gné le risque de voir un aé­ro­port contrô­lé par le ges­tion­naire d’une autre pla­te­forme : lors d’une réunion or­ga­ni­sée par les au­to­ri­tés de l’avia­tion ci­vile bri­tan­nique pour pré­sen­ter la pri­va­ti­sa­tion de Bri­tish Air­ports Au­tho­ri­ty (BAA), le ges­tion­naire d’Hea­throw, il avait lan­cé: « Est-ce que les étran­gers peuvent ache­ter? [À l’époque, ils ne pou­vaient pas, ndlr]. Si oui, j’achète et je le ferme », rap­porte un vieux rou­tier du trans­port aé­rien fran­çais. Les par­ti­sans de la pri­va­ti­sa­tion par­tagent une grande par­tie de ces ar­gu­ments, mais font va­loir qu’il y a plé­thore d’en­tre­prises pri­vées à tra­vers le monde qui sont tout aus­si stra­té­giques que les aé­ro­ports, voire plus, mais dans les­quels l’État a gar­dé sous une forme ou une autre une in­fluence im­por­tante voire un droit de ve­to, no­tam­ment dans les in­dus­tries de dé­fense ou l’éner­gie. Ils es­timent que les points sen­sibles doivent être en­ca­drés dans un contrat de ré­gu­la­tion éco­no­mique (CRE) entre l’État et ADP. D’une pé­riode de cinq ans (2016-2021), ce contrat dé­fi­nit le vo­lume d’in­ves­tis­se­ments et, pour les fi­nan­cer, le ni­veau maxi­mum des re­de­vances à de­man­der aux com­pa­gnies aé­riennes. « La pro­blé­ma­tique d’ADP d’ici à 2050 est une pro­blé­ma­tique d’in­ves­tis­se­ments. Il faut un ca­hier des charges contrai­gnant et clair dans ce do­maine », ex­plique Alain Falque. À ce su­jet, l’exis­tence d’un contrat de ré­gu­la­tion éco­no­mique qui court au­jourd’hui jus­qu’en 2021 consti­tue un frein pour tout in­ves­tis­seur, le­quel peut ar­guer à juste titre le manque de vi­si­bi­li­té à long terme. L’évo­lu­tion des ta­rifs aé­ro­por­tuaires (qui re­pré­sentent 71 % des re­ve­nus d’ADP et 39 % de son ré­sul­tat opé­ra­tion­nel) et des in­ves­tis­se­ments est ré­gie par des CRE de cinq ans.

« DOUBLE CAISSE »

Prin­ci­paux ar­gu­ments le plus sou­vent ci­tés par les par­ti­sans de la pri­va­ti­sa­tion : une plus grande ef­fi­ca­ci­té de ges­tion et une amé­lio­ra­tion de la qua­li­té de ser­vices. Contrai­re­ment au Sca­ra, la Fnam est fa­vo­rable à une pri­va­ti­sa­tion d’ADP car, in­dique son pré­sident Alain Bat­tis­ti, « la ges­tion d’ac­teurs pri­vés est meilleure que celle de fonc­tion­naires ». La Fnam es­père ain­si une amé­lio­ra­tion de la pro­duc­ti­vi­té d’ADP qui per­met­trait ain­si de de­man­der moins de re­de­vances aux com­pa­gnies aé­riennes pour le fi­nan­ce­ment du ser­vice ren­du. Pour au­tant, se­lon Alain Bat­tis­ti, une pri­va­ti­sa­tion doit s’ac­com­pa­gner d’un « vrai » CRE et de la mise en place d’une au­to­ri­té de contrôle per­ma­nente et in­dé­pen­dante. De­puis le pre­mier contrat en 2006, les com­pa­gnies aé­riennes ne cessent de dé­non­cer leur conte­nu, ju­gé fa­vo­rable à ADP, car lui per­met­tant d’aug­men­ter de ma­nière conti­nue les re­de­vances aé­ro­por­tuaires dans le but d’amé­lio­rer ses ré­sul­tats fi­nan­ciers et, par ri­co­chet, les di­vi­dendes de l’État-ac­tion­naire : le groupe re­verse 60 % de ses bé­né­fices en di­vi­dendes. Dans le même es­prit, les com­pa­gnies dé­noncent le sys­tème de « double caisse » dans la comp­ta­bi­li­té d’ADP, qui a sé­pa­ré en 2010 les ser­vices aé­ro­nau­tiques (qui font par­tie du pé­ri­mètre ré­gu­lé) des ser­vices ex­tra­aé­ro­nau­tiques, comme les com­merces, les res­tau­rants ou les par­kings, sur les­quels ADP a la li­ber­té de fixer les prix et qui dé­gagent de fortes marges. Contrai­re­ment à un sys­tème de caisse unique qui existe dans la qua­si-to­ta­li­té des aé­ro­ports de la pla­nète, ce sys­tème de double caisse em­pêche de faire sub­ven­tion­ner les ser­vices aé­ro­nau­tiques par les ré­sul­tats des com­merces ou des par­kings qui per­met­traient de mo­dé­rer les re­de­vances. De ce fait, es­time un autre ac­teur du trans­port aé­rien, une pri­va­ti­sa­tion d’ADP per­met­trait de « re­ti­rer à l’État sa double cas­quette d’État ré­gu­la­teur et d’État-ac­tion­naire, le se­cond ayant pris l’as­cen­dant sur le pre­mier ». Pour lui, la pri­va­ti­sa­tion met­trait fin à une si­tua­tion bâ­tarde dans la­quelle « ADP n’est pas vrai­ment une en­tre­prise pu­blique, même si l’État dé­tient 50,6 % du ca­pi­tal, ni vrai­ment pri­vée dans la me­sure où son PDG est nom­mé par l’État ». Lui aus­si prône « une ré­gu­la­tion ef­fi­cace en fa­veur du trans­port aé­rien (…) pour évi­ter qu’un ac­teur pri­vé n’uti­lise les aé­ro­ports comme un péage ». Pour au­tant, pous­sant la lo­gique jus­qu’au bout, Alain Falque es­time que si l’État se désen­gage d’ADP, il doit aus­si le faire d’Air France-KLM.

QUI RÉ­CU­PÈRE LE FON­CIER ?

Une caisse unique et une ges­tion par un ac­teur pri­vé n’em­pêche pas Hea­throw d’af­fi­cher les re­de­vances les plus fortes des grands aé­ro­ports eu­ro­péens. Sur­tout, une pri­va­ti­sa­tion d’ADP reste d’au­tant plus com­pli­quée que, contrai­re­ment aux pri­va­ti­sa­tions des aé­ro­ports ré­gio­naux qui se font dans un ré­gime de conces­sion, ADP a la par­ti­cu­la­ri­té d’être pro­prié­taire du fon­cier sur le­quel il se trouve. En 2005, l’État a ac­cep­té de trans­fé­rer les ter­rains pour qu’ADP puisse avoir le contrôle de son dé­ve­lop­pe­ment. Le privatiser équi­vau­drait par consé­quent à don­ner au pri­vé une sur­face équi­va­lente à celle des deux tiers de la ca­pi­tale. Le su­jet fait grin­cer des dents. « Vendre ADP sans le fon­cier équi­vau­drait à spo­lier les actionnaires dont la va­leur ré­side en grande par­tie de la va­leur du fon­cier », ex­plique un bon connais­seur de l’en­tre­prise, es­ti­mant qu’il est « im­pos­sible de spo­lier un ac­tif qui a été trans­fé­ré par la loi ». Les ser­vices de l’État ont bien conscience des dif­fi­cul­tés ju­ri­diques. Et cer­tains ima­ginent même un mon­tage per­met­tant à l’État de ré­cu­pé­rer le fon­cier. Se­lon Yan De­rocles, ana­lyste chez Od­do Se­cu­ri­ties, une solution, certes un peu com­plexe pour­rait per­mettre de ré­gler la ques­tion du fon­cier. Elle consiste à scin­der ADP en deux so­cié­tés dis­tinctes, l’une étant pro­prié­taire des ac­tifs im­mo­bi­liers (ADP PropCo) et l’autre ex­ploi­tant ces ac­tifs (ADP OpCo), comme l’ont fait par exemple Car­re­four ou Ac­cor. « Le pro­prié­taire des ac­tifs don­ne­rait en­suite en lo­ca­tion ses ac­tifs à la so­cié­té ex­ploi­tante qui les ex­ploi­te­rait. Dans un pre­mier temps, les actionnaires de chaque so­cié­té se­raient les mêmes que ceux d’ADP, puis dans un se­cond temps, après le vote de la loi de pri­va­ti­sa­tion, l’État pour­rait cé­der sa par­ti­ci­pa­tion dans la so­cié­té ex­ploi­tante à un ac­teur pri­vé qui contrô­le­rait ain­si la so­cié­té ges­tion­naire des aé­ro­ports. L’État res­te­rait en re­vanche ma­jo­ri­taire dans la so­cié­té fon­cière. Un nou­veau contrat de ré­gu­la­tion d’une du­rée su­pé­rieure aux contrats exis­tants pour­rait alors être si­gné entre ADP so­cié­té ex­ploi­tante et l’État. » Pour lui, ce sché­ma per­met­trait à l’État de contrô­ler cet ou­til stra­té­gique tout en ap­por­tant à l’opé­ra­teur aé­ro­por­tuaire une vi­si­bi­li­té plus longue sur l’évo­lu­tion des ta­rifs et des in­ves­tis­se­ments, du fait de l’al­lon­ge­ment de la du­rée du contrat de ré­gu­la­tion. La va­leur pa­tri­mo­niale des actionnaires mi­no­ri­taires se­rait quant à elle in­chan­gée, puisque ces der­niers se ver­raient at­tri­buer une par­ti­ci­pa­tion équi­va­lente à leur par­ti­ci­pa­tion dans ADP dans cha­cune des deux so­cié­tés. On n’en est pas là évi­dem­ment. Et les enjeux dé­pen­dront en fait du ni­veau du désen­ga­ge­ment de l’État dans ADP, si désen­ga­ge­ment il y a. L’État peut en ef­fet vendre 20 % seule­ment de ses ac­tions et conser­ver en­core 30 % du ca­pi­tal. Il se­rait ain­si tou­jours l’ac­tion­naire de ré­fé­rence. Reste à sa­voir si un tel mon­tage se­rait une bonne opé­ra­tion pour un ac­teur pri­vé, le­quel au­rait payé sans avoir vrai­ment le contrôle. On pense évi­dem­ment au groupe fran­çais Vin­ci, ac­tion­naire à hau­teur de 8 % d’ADP, qui at­tend de­puis une di­zaine d’an­nées de mettre la main sur les aé­ro­ports pa­ri­siens. Le choix d’un étran­ger ris­quant de sus­ci­ter une po­lé­mique après l’ex­pé­rience chi­noise à Tou­louse, Vin­ci ap­pa­raît comme le choix le plus cré­dible en France, même s’il ne gère au­cun aé­ro­port (Lis­bonne, Lyon…) de la taille d’ADP.

Un in­ves­tis­seur pri­vé va-t-il in­ves­tir au­tant que le fait ADP (600 millions d’eu­ros par an en moyenne) ?

Une bonne par­tie des millions de tou­ristes qui vi­sitent la France chaque an­née passe par Rois­sy et Or­ly.

À Rois­sy, le tra­fic at­tein­dra au mi­lieu de la pro­chaine dé­cen­nie les 80 millions de pas­sa­gers, la ca­pa­ci­té maxi­male de l’aé­ro­port.

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