Michel Lussault

Géographe, Ecole normale supérieure de Lyon

“Les maillons faibles de la territorialisation des politiques publiques restent la commune et le département”

Avertissement : les propos qui suivent peuvent provoquer la mélancolie. Michel Lussault y évoque la disparition de l’espoir de penser et de gouverner autrement la région parisienne. Au moment où les premières pelleteuses ont commencé à creuser les tranchées des 200 kilomètres de rail et des 70 nouvelles gares du Grand Paris Express, le géographe revient sur les occasions ratées de ces dernières années, pendant la réflexion sur le projet, puis au moment de la réforme territoriale qui a redécoupé les régions françaises. Le millefeuille, en quelque sorte, subsiste, et le processus de réforme peut se résumer, selon lui, à un jeu de mécano qui pérennise les baronnies politiques existantes, agrémenté d’une “distribution de

lots” à des architectes et constructeurs dans le cadre d’une très classique politique de grands travaux, “dans la grande

tradition française”. Grands absents du processus : les habitants eux-mêmes, qui continueront à souffrir de la suprématie absolue accordée à Paris intra-muros et aux difficultés d’un réseau de transport existant très dense et complexe dont l’amélioration aurait dû attirer en priorité les investissements. L’innovation est à rechercher dans les initiatives comme Plaine Commune, processus de regroupement de communes et communautés de communes autour de politiques concertées d’aménagement et de développement qui parviennent ainsi à exister en entités autonomes face à Paris capitale.

Nous proposions au départ une forme de gouvernement urbain beaucoup plus large que ce qui a été retenu. Il fallait penser cette structure à l’échelle de la mégapole parisienne, qui s’étend bien au-delà du territoire administratif de l’Ile-de-France. Seul Londres peut se comparer en termes d’extension, et il y a là une originalité à l’échelle européenne. Deux occasions d’en tenir compte ont été perdues. La première, au moment de la réflexion proprement dite sur le Grand Paris, l’autre à l’occasion de l’élaboration de la loi NOTRe sur les redécoupages régionaux. Le débat sur l’intérêt – ou pas – d’ajuster le gouvernement du Grand Paris sur celui de la région n’a même pas eu lieu. Dès lors que l’on ne calquait pas strictement les centres de décision de la région sur la réalité socio-économique de la mégapole, on aurait pu néanmoins en profiter pour redécouper la région Ile-de-France, vers le sud en l’occurrence, pour que son périmètre corresponde mieux à l’aire urbaine qui regroupe aujourd’hui 12,5 millions d’habitants et qui excède l’IDF.

La réforme territoriale

En termes de réforme territoriale, il ne s’agissait pas de rajouter des couches, mais d’en supprimer pour aboutir à des confédérations d’intercommunalités, avec des régions restructurées, et éven-

tuellement à des gouvernements locaux de grande taille, à l’échelle de Paris, Lyon, Marseille, Toulouse ou Lille. Les maillons faibles de la territorialisation des politiques publiques restent la commune et le département, hérités de la Révolution française. L’idée serait de retirer aux communes leur statut d’unité territoriale de compétence générale. Les entités de moins de 500 habitants, qui représentent plus de la moitié des communes, n’ont plus les moyens de mener quelque politique que ce soit, débordées par l’urbanisation d’un côté, affaiblies par la dépopulation de l’autre. Quant aux départements, ils ne correspondent plus à rien. Or, ce sont les deux entités territoriales qui opposent le plus de résistance à la mise en place d’un nouveau gouvernement du Grand Paris. L’autre manque concerne l’absence de stratégie de contournement des baronnies politiques préexistantes. On a au contraire vu se mettre en place une sorte de jeu de mécano dont la première fonction a été de préserver les pouvoirs des communes, des intercommunalités, des départements, et de maintenir l’éternelle opposition entre Paris intra-muros et la banlieue. Un territoire aussi grand renferme forcément des sous-ensembles cohérents. C’était l’occasion de les faire ressortir, au-delà des rapports de pouvoir et des découpages administratifs existants. Le système de rivalités généralisées où la politique de chacun consiste grosso modo à tenter de neutraliser la politique de l’autre demeure. À l’opposé du résultat espéré, la métropole du Grand Paris ressemble avant tout à un théâtre d’affrontement entre les ego politiques et les intérêts des élus et des territoires qu’ils prétendent représenter.

Une politique classique de grands travaux

Le Grand Paris se résume aujourd’hui essentiellement à des grands projets de transport en commun et de gares autour desquelles on va valoriser le foncier et l’immobilier. Ce faisant, on met en marche une machine à produire de la rente foncière et immobilière autour des gares, qui va mener à un accroissement moyen des prix immobiliers. Une métropole déjà affectée par une inflation immobilière qui pose des problèmes sociaux considérables, en premier lieu dans Paris intra-muros, n’avait pas besoin de cela. On développe un nouveau système de transport en commun coûteux, alors même que le réseau en place est déjà extrêmement dense et médiocre. Il y aurait eu sans doute à réfléchir de manière beaucoup plus subtile et précise à des politiques de mobilité qui auraient pu permettre de fixer d’autres objectifs de moyen et long terme que ceux qui ont été choisis. On en retire le sentiment qu’il n’y a pas eu de réelle volonté d’organiser une réflexion sur les grands enjeux d’une mégapole, en termes de logement, d’emploi, d’accès aux équipements scolaire, de carte de soins, d’équilibres environnementaux, d’équipements culturels, de répartition des lieux de pouvoir. En lieu et place de cela, on en est resté à ce qui est devenu un classique en France dans ce type de configuration : une politique de grands travaux avec répartition de lots à des architectes et promoteurs, et un modèle économique où l’État s’endette pour produire de la valorisation immobilière via la mise en place d’équipements dont certains, peut-être, trouveront leur public, mais qui ne sont pas ceux dont on aurait eu besoin en priorité. Les habitants de la région sont les grands absents de la réflexion. Les enquêtes disaient que la priorité pour bon nombre d’entre eux portait sur l’amélioration des transports existants, en termes d’interconnexion, d’adaptation des horaires, de coordination SNCF-RATP. Il y avait beaucoup à faire en la matière avec une partie des vingt et quelques milliards d’euros qui vont être absorbés par le Grand Paris Express.

Les territoires périphériques

Les grandes radiales proposées par le nouveau système de transport vont bien entendu aussi produire des effets intéressants. En créant de nouvelles connexions à la périphérie, on s’éloigne de la vision radio-concentrique et l’on va dans le sens de l’autonomisation vis-àvis de Paris. Mais en réalité, on est resté très superficiel dans la réflexion sur l’organisation de ces territoires périphériques et sur leur valorisation. Il y avait un travail à faire au niveau de la région pour identifier des unités pertinentes périphériques, pour les poser, et non plus les opposer à Paris centre. Certaines expériences lancées bien en amont, qui ont d’ailleurs failli disparaître dans une version intermédiaire de ce que devait être le Grand Paris, vont dans ce sens, comme Plaine Commune, autour de Saint-Denis. Les intercommunalités de ce type s’organisent en entités identifiables autour d’orientations politiques communes, sur la création et la culture, le logement, les équilibres entre emploi et mobilité. Cela rejoint une autre manière de voir la région, où Paris n’est plus le seul astre rayonnant sur la banlieue, et au-delà sur le reste du monde. On découvre alors qu’une quinzaine d’agglomérations de plus de 500 000 habitants, équivalents de la commune de Lyon, entourent en réalité ce centre. À cette aune-là, la région parisienne pourrait être une fédération d’intercommunalités, qui donnerait une reconnaissance à ces aires urbaines. Et une telle approche aurait pu déboucher sur un projet de coordination d’ensemble beaucoup plus poussé que le traçage d’un arc de métro. En suivant cette direction, on pouvait aller jusqu’aux propositions très fortes d’un Roland Castro préconisant de délocaliser les grands équipements de pouvoir, un ministère par exemple, ou un grand équipement culturel national, avec un message associé à l’attention des habitants sur leur qualité de citoyens d’une véritable ère urbaine posée à côté de Paris et non pas seulement de simples banlieusards.

L’émiettement des pouvoirs

La politique des villes nouvelles dans les années 60 était marquée par une volonté de faire exister des pôles en dehors de Paris. On a créé aussi jadis des théâtres nationaux en dehors de Paris, comme les Amandiers à Nanterre. Cette fois, on aurait pu travailler beaucoup plus le rôle des universités ou des grands équipements hospitaliers. Au lieu de cela, on a plutôt repris la vieille habitude consistant à considérer que tout ce qui est au-delà du périphérique sert à déverser ce que l’on ne veut pas concentrer dans Paris, considéré comme le seul élément noble. Pendant ce temps, la zone intra-muros reste soumise à un mouvement de gentrification extrêmement puissant et persistant. Quant à la question du vivre-ensemble, elle n’a tout simplement pas été traitée. On constate encore des clivages très forts, avec des barrières sociales infranchissables et des effets de ségrégation extrêmement puissants. Londres fait paradoxalement mieux que Paris dans ce domaine. On peut se retrouver à quelques kilomètres du périphérique dans des trappes à pauvreté effrayantes. Il y a là une réalité sur laquelle personne n’a véritablement voulu agir. Paris continue à se distinguer par un émiettement des pouvoirs bien supérieur à ce que l’on constate dans d’autres très grandes agglomérations. Londres est une très grande commune, avec de bien plus grandes entités à sa périphérie. Chacune d’elles correspond à une intercommunalité à l’échelle parisienne. Idem à New York où les quatre borroughs – Queens, Bronx, Brooklyn et Manhattan – rassemblent à eux quatre 8 millions d’habitants. On est sur d’autres échelles, comme au Japon où le gouvernement urbain de Tokyo représente 37 millions d’habitants, avec des centres de pilotage régionaux qui font principalement de la coordination dans des domaines stratégiques comme les transports. En dessous, les structures de gouvernement intermédiaires sont en règle générale de plus large échelle que ce que l’on observe en France. Ici le fait communal et départemental continue à brouiller les registres.

Il y avait un travail à faire au niveau de la région pour identifier des unités pertinentes périphériques, pour les poser, et non plus les opposer à Paris centre”