Contre l’Etat brancardier
L’État est trop soumis à l’idéologie du moment pour être un bon actionnaire
Rien ne va plus dans l’organisation du vaste portefeuille des participations publiques de l’État. L’ensemble est trop vaste et trop hétérogène. Il est dans une situation financière préoccupante. Il est au coeur de conflits d’objectifs et d’intérêts permanents. Il est empêtré dans une gouvernance aux carences persistantes. Il devient urgent de mettre au point un grand plan de rationalisation de la gestion de ce pactole de 98,9 milliards d’euros que contrôle l’État actionnaire. Pour ce faire, les politiques doivent accepter de laisser au vestiaire leur a priori idéologique. C’est beaucoup leur demander, mais on le leur demande. Au nom de l’intérêt national.
L’imaginaire des gouvernants
En réalité, nationalisation et privatisation des entreprises font partie de l’imaginaire des gouvernants. C’est un outil à leur disposition dont ils ont du mal à se détacher parce qu’il témoigne de façon immédiatement visible de leur capacité à agir. Ainsi Arnaud Montebourg, ministre du Redressement productif du début du quinquennat Hollande, candidat malheureux à la primaire du PS, date sa démarche de frondeur du refus de l’Élysée de nationaliser Florange. Sur quels critères fonder l’approbation ou le veto au sauvetage de cette société sidérurgique ? L’exemple démontre que l’on manque d’une doctrine légitimant, dans un sens ou dans un autre, le choix de l’État. Pour autant, prétendre figger dans un document les contours de l’intervention de l’État sur son propre patrimoine industriel serait périlleux. Dans son rapport sur l’État actionnaire, la Cour des comptes s’abstient d’ailleurs soigneusement de se prononcer sur la pertinence des objectifs de politique publique poursuivis par la puissance publique, mais elle passe au crible leur efficacité. Ce qui l’emmène à recommander la fixation d’objectifs stratégiques clairs et la limitation des interventions en capital au strict nécessaire. Ce “minimum” est de bon sens. Il faut impérativement le compléter par un code de conduite pour les privatisations, et surtout pour la nationalisation temporaire. Il n’y a aucune raison pour que la puissance publique se prive d’un tel instrument de protection. Pragmatisme d’abord !
1800 entreprises, 2,4 millions de salariés
Pour ce faire, il importe de prendre la mesure de l’état des lieux. Les participations publiques dans les entreprises recensent 1 800 entreprises détenues directement à titre majoritaire ou minoritaire. Elles sont regroupées dans l’APE (Agenceg des participations de l’État) pour un portefeuille de 69,6 milliards d’euros, la CDC (Caisse des dépôts) pour 11,6 milliards, Bpifrance pour 16 milliards, BRGM-CEA-CNES-IFPEN pour 1,8 milliard (chiffres 2015). Si l’on ne tient compte que des participations majoritaires, la France détient le record mondial des effectifs avec 783 119 personnes, devant les ÉtatsUnis à 599 010, l’Italie à 526 911, l’Allemagne à 349 203 (statistique OCDE 2012). L’emploi total, parts minoritaires comprises, est estimé 2,4 millions de personnes, soit un salarié sur dix. C’est le mammouth caché. Comme à l’Éducation nationale, le management mérite un zéro pointé – sauf dans la défense et l’aéronautique. La rentabilité financière a chuté à 2,8 % en moyenne entre 2010 et 2015, alors que le taux est de 10 % pour l’indice SBF 120. Surprise de taille, l’État a encaissé sur cette même période 26 milliards d’euros de dividendes – proportionnellement bien plus que les actionnaires du privé. “C’est trop élevé au regard de ce que permettrait la situation financière”, relève pudiquement la Cour. EDF par exemple, entre 2005 et 2015, a emprunté sur les marchés 37 milliards d’euros et payé 20 milliards de dividendes à l’État. De la fée électricité à la fée Ubu ! Il reste que dans le même temps, l’État octroie des crédits, notamment au ferroviaire (6 milliards) et à l’audiovisuel (4 milliards), ou va contribuer à l’augmentation de capital d’Areva (7 milliards). D’autre part, l’État aura cédé 8,5 milliards d’euros d’actif et investi 8 milliards entre 2010 et 2015. Au total, le bilan global des finances publiques reste perdant. C’est d’autant plus grave que la valeur boursière du portefeuille coté a baissé de 29 % sur les six dernières années pendant que le CAC progressait de 28 %. La contre-performance est quasiment de 60 %.
Action publique contre intérêt privé
La faute à qui ? Dans une note remise à l’Institut Montaigne, l’ancien patron de l’APE de 2012 à 2014, David Azéma, explique : “les principes et les règles propres à l’action publique et au secteur privé ne peuvent se mêler qu’au prix d’efforts constants, sauf à revenir très vite à leur incompatibilité initiale”. Alors que l’actionnaire privé a pour seul guide la recherche de la rentabilité, l’État actionnaire est aussi porteur de politiques publiques et prescripteur de missions de service public. Comment à la fois préserver des emplois, appliquer des tarifs bas déconnectés du marché et investir ? EDF visiblement n’a pas la réponse. Comment contourner ces tensions ? La seule réduction du taux de participation dans les secteurs entièrement ouverts à la concurrence pourrait dégager une dizaine de milliards d’euros sans perte notable d’influence de l’État (calcul de la Cour). Pour aller plus loin dans l’évitement des conflits d’intérêts, Didier Migaud, le premier président, suggère également aux futurs gouvernants de resserrer significativement le périmètre à des motifs de détention précis. Par exemple aux entreprises dont la défaillance présenterait un risque systémique ou à celles qui relèvent de la sécurité nationale. Des instruments d’un maniement plus souple sont disponibles. Comme les actions spécifiques ou la réglementation sur les investissements étrangers. C’est tout un arsenal juridique à renforcer et à pratiquer intelligemment. La notion de nationalisation temporaire pourrait faire partie de ce toilettage législatif. Entre une prise de participation à 10 % ou à 100 % il y a de la marge, mais dans tous les cas un encadrement est nécessaire. L’actualité récente en fournit l’illustration avec le cas de PSA ou de STX. De telles stratégies, qui relèvent de l’esprit de finesse, ne sont pas le fort des candidats à l’Élysée. Sans surprise, à droite François Fillon évoque le principe de privatisations, à gauche le réflexe étatiste domine. L’électeur serait pourtant en droit d’attendre des positionnements intelligents qui n’ont rien d’une rupture idéologique. L’adaptation du statut juridique en est un. La transformation de la SNCF en société anonyme (c’est encore un EPIC) obligerait le ministère à ne plus s’asseoir sur les impératifs d’une saine gestion d’entreprise. L’achat obligatoire à Alstom de rames TGV dont la SNCF n’a pas l’utilité confine à la caricature ! Dans ces conditions, vive la solution radicale des privatisations. Cessons de croire aux vertus d’un État stratège qui n’est que le cache-misère de l’État brancardier. Rien nejustig fie la présence de l’État au conseil d’administration d’Air France, de CNP Assurances, de Renault ou de PSA. Même si François Hollande a assuré le 19 janvier dernier que “l’État gardera sa part de 14 % dans PSA”, ces entreprises ont assurément des ‘profils’ de privatisables à 100 %.
Recherche “noyaux durs” À ceci près qu’une question cruy ciale n’est pas résolue. On cherche toujours les capitaux français susceptibles de souscrire à la mise sur le marché des “bijoux de la famille”. Dans son ‘Dictionnaire de la réforme’, Édouard Balladur écrit à la rubrique “privatisations” : “encore convient-il de protéger l’entreprise contre d’éventuels prédateurs grâce à la constitution d’un bloc d’actionnaires décidés à la défendre, et de favoriser la diffusion du capital dans le public grâce à la participation des salariés et à l’actionnariat populaire”. Un quart de siècle plus tard, tout est resté en jachère. Les “noyaux durs” ont disparu corps et biens, et pour les aéroports de province privatisés, les candidats acheteurs sont chinois. La France est bien démunie ppour rénover sa stratégie d’État actionnaire.
Vive la solution des privatisations. Cessons de croire aux vertus d’un État
stratège qui n’est queq le cache-misère d’un État brancardier.
Rien ne jjustifie la présence de l’État au conseil d’administration d’Air France, de CNP Assurances, de Renault, ou de PSA.