L’esprit de la Ve remis en cause ?
La diminution du nombre de parlementaires avec une dose de proportionnelle va accélérer la fin de la bipolarisation, au détriment de l’alternance gauche-droite
En cherchant à moderniser l’Assemblée nationale, les députés de la majorité LRM (La République en marche) ont ouvert sans le savoir une boîte de Pandore. Au commencement il y a la volonté de François de Rugy, le président de l’Assemblée, de rendre le travail parlementaire plus efficace. Il en a besoin ! Mais à l’arrivée, on pourrait carrément déboucher sur une réorientation de l’esprit de la Ve République...
En cherchant à moderniser l’Assemblée nationale, les députés de la majorité LRM (La République en marche) ont ouvert sans le savoir une boîte de Pandore. Au commencement il y a la volonté de François de Rugy, le président de l’Assemblée, de rendre le travail parlementaire plus efficace. Il en a besoin ! Mais à l’arrivée, on pourrait carrément déboucher sur une réorientation de l’esprit de la Ve République. Car le vrai bouleversement institutionnel arrive “d’en haut”. Il vient d’une promesse de campagne du candidat Macron que le président de la République entend tenir, en l’occurrence la diminution “d’environ un tiers du nombre de députés et de sénateurs”. Couplée avec l’injection d’une dose de proportionnelle, le nouveau système électoral aura un impact immense sur les comportements de la classe politique. D’aucuns y verront une tentative d’enterrer définitivement la bipolarisation qui a fait la gloire des institutions de 1958. C’est le scrutin Le scrutin mixte va faire cohabiter deux catégories de députés dans l’Hémicycle. Pour les 90 députés “à la proportionnelle”, la sanction par les urnes n’existera plus. C’est un boulevard pour les arrangements autour d’un noyau central. La tentation sera grande de faire fi des alternances pour perpétuer des majorités d’idées ou des majorités “constructives” C’est assurément un moyen pour essayer d’éviter la reconstitution de la bipolarisation gauche-droite. majoritaire à deux tours qui a coulé dans le marbre l’alternance gauchedroite que l’on connaît depuis 1981. Ou plutôt que l’on connaissait. La victoire du “en même temps” d’Emmanuel Macron est passée par là. Il y a les grandes proclamations sur une meilleure fabrique de la loi – qui suppose une révision constitutionnelle. Il y a en même temps le souci de consolider par le mode électoral le groupe central agrégé autour du macronisme. Reprenons chacune des étapes du processus en cours.
Secouer le ‘cocotier’législatif
La majorité LRM a de bonnes raisons de chercher à secouer le “cocotier” législatif. Entre autres, François de Rugy souligne qu’aux dernières législatives, pour la première fois de notre histoire, le camp des abstentionnistes était plus nombreux que celui des votants. À ce constat, le président de l’Assemblée nationale ajoute la percée du
vote populiste. “Nous devons apporter la réponse de la démocratie parlementaire à cette crise de défiance”, conclut-il. De fait, tout se déroule comme si la chambre des députés était devenue un lieu d’introspection où chacun tourne en rond sans jamais trouver la sortie. Les élus de la nation se demandent à quoi ils servent tant le rituel de la mécanique parlementaire étouffe toute initiative. Certes, la machine avale comme avant les projets de loi du gouvernement, mais le moteur législatif semble n’avoir prise sur rien ou presque. Et quand l’opinion publique fait un détour par le Palais-Bourbon, elle entend plutôt les échos de querelles byzantines que les arguments en faveur de tel ou tel projet de loi. La riposte anti-défiance se déploie dans plusieurs directions. Dans une première phase il y a eu la loi de moralisation de la vie publique – selon le vocabulaire du carnet de campagne du candidat Macron. L’interdiction de toute embauche d’un membre de sa famille par un parlementaire ou un ministre a défrayé la chronique. Tout comme le montant et la vérification des notes de frais. Une affaire de gros sous… La deuxième phase a commencé en septembre avec le lancement par le président de l’Assemblée nationale de sept groupes de travail pluralistes chargés de plancher sur la rénovation des procédures législatives.
95 propositions de réforme
C’est le 13 décembre dernier que les “sept” ont mis sur la table leurs 95 propositions de réforme. Certaines recueillent un assentiment général. D’autres suscitent une vraie fronde. Aussi François de Rugy n’a pas manqué de rappeler à tous les opposants que les propositions retenues par les LRM seraient votées à… la majorité. Rompez. Quelques morceaux de bravoure justifient amplement le mouvement engagé. Lors de la séance de présentation Jean-Luc Warsmann, UDI, Agir et Indépendants, a ainsi
expliqué : “un symptôme témoigne de la cruauté du diagnostic : celui du nombre d’amendements déposés, avec pour corollaire la durée continue des débats. Pour la seule législature 2012-2017, plus de 169 000 amendements ont été déposés. Pour celle qui s’est ouverte en juin dernier, c’est bien parti pour dépasser les records”. Ce n’est pas tout. Les dysfonctionnements dans la fabrique de la loi se mesurent à la redondance des débats entre commission et Hémicycle ou aux dérives des séances de nuit pour rattraper le temps… perdu. La psychanalyse de la parole au Palais-Bourbon reste à faire. Parmi les parades avancées, un groupe de travail suggère d’instaurer en parallèle au gouvernement – qui mandate sa propre administration pour légiférer sur un sujet – une mission d’évaluation préalable confiée aux députés. Histoire de gagner du temps. Il n’est pas sûr du tout que l’exécutif retienne ce genre de parallélisme. Toutefois, un tel dispositif peut être mis en route par voie réglementaire.
Rééquilibrage au bénéfice du législatif et au détriment de l’exécutif
À l’inverse, nombre de préconisations supposent une inscription dans la Constitution. Comme par exemple une modification de l’article 40 pour permettre l’examen d’amendements qui créent une dépense à condition qu’ils soient correctement gagés. Ou encore la fixation d’un délai maximum de six mois pour que le gouvernement publie l’ensemble des textes d’application d’une loi. Sinon, le Parlement le ferait à sa place. Un sujetj qqui sera forcément arbitré au sommet de l’État. Où les députés LRM s’aventurent le plus sur le territoire de l’exécutif, c’est en voulant accroître massivement leurs moyens de contrôle et d’évaluation. Pour chaque outil proposé, la révision constitutionnelle s’impose. Qu’il s’agisse d’étendre les pouvoirs de convocation des rapporteurs, de renforcer l’assistance de la Cour des comptes, d’ouvrir un droit de tirage sur les services de l’administration, de doter le Parlement d’un droit de suite ou encore de rattacher France Stratégie au pouvoir législatif, et non plus à Matignon. Le nombre d’assistants alloués aux députés est également sur la sellette. Au PalaisBourbon, c’est en moyenne un peu plus de trois assistants par député, au Capitole pour un sénateur américain c’est douze fois plus. De tels aménagements relèvent tous d’un rééquilibrage des pouvoirs au bénéfice du législatif et au détriment de l’exécutif. Ce sera une affaire de longue haleine. Le déclin des assemblées parlementaires semble inexorable, et encore plus depuis le quinquennat et sa primauté présidentielle. Les manuels politiques parlent à ce propos de fait majoritaire ou de parlementarisme rationalisé. Au final, il n’est pas évident du tout que les lignes bougent beaucoup en dépit de la fougue de la jeunesse des députés LRM.
22% de députés à la proportionnelle
À vrai dire, le plus stratégique se niche au sein du groupe de travail numéro un consacré au “statut des députés”. Voici le message décisif : 30 % de parlementaires en moins et 22 % de députés élus à la proportionnelle. Après cette opération “arithmétique”, les députés devraient être 403 au lieu de 577 actuellement, et les sénateurs 244 au lieu de 348. Par ailleurs, le pourcentage de 22 % signifie que 90 députés sur 403 émargeraient sur la liste à la proportionnelle. Une telle reconfiguration recueillera facilement une large approbation dans les sondages. Quant aux députés LRM, ils entendent consacrer le budget dégagé à l’augmentation du nombre de collaborateurs et aux activités de contrôle de l’action publique. A priori tout le monde est content. Alors pourquoi cette affaire est-elle une bombe à retardement pour l’esprit de la Ve République ? Le scrutin mixte va faire cohabiter deux catégories de députés dans l’Hémicycle. Les uns seront les représentants d’un territoire, et les autres seront le reflet de listes concoctées par les partis politiques. Pour les 90 députés “à la proportionnelle”, la sanction par les urnes n’existera plus. C’est un boulevard pour les arrangements
autour d’un noyau central. La tentation sera grande de faire fi des alternances pour perpétuer des majorités d’idées ou des majorités “constructives”. C’est assurément un moyen pour essayer d’éviter la reconstitution de la bipolarisation gauche-droite. Or c’est l’actuel mode de scrutin qui a donné à Emmanuel Macron une large majorité pour gouverner – c’est ça l’esprit de la Ve. Le pouvoir en place doit accepter de perdre à la prochaine élection sans chercher à perpétuer une majorité par des voies détournées. En Allemagne, les vertus du scrutin mixte montrent leurs limites avec les difficultés actuelles pour bâtir une coalition de gouvernement. De leur côté, tous les petits partis et le Front national ont toujours plaidé pour le scrutin proportionnel au motif qu’ils n’étaient pas suffisamment représentés à l’Assemblée nationale. Mais c’est à l’électeur de décider ! Marine Le Pen élue présidente de la République aurait sans aucun doute engrangé beaucoup d’élus. Quant à François Bayrou, personne ne l’a entendu se plaindre des 47 députés MoDem entrés au Palais-Bourbon grâce au scrutin actuel.
Moins de proximité
En revanche, le sens de l’histoire est tel qu’il y a une quasi-unanimité – LR (Les Républicains) compris – pour supprimer d’un trait de plume 174 députés. Cela n’empêche pas Christian Jacob, président du groupe LR, de remarquer que l’augmentation mécanique de la taille des circonscriptions éloignera le député de ses administrés. Notamment dans de vastes zones rurales peu peuplées, puisqu’il faudra maintenir un équilibre démographique entre les 313 nouvelles circonscriptions. Tout aussi mécaniquement, le lien de proximité et de confiance entre le député et le citoyen sera distendu. Ce qui sera un facteur de plus distendant l’attachement de l’électorat à des traditions politiques locales ancrées à gauche ou ancrées à droite. Ce qui sera encore accentué par l’interdiction faite au député d’être maire. La recomposition permanente est en marche. Certes, un mode de scrutin ne fait pas une République. Pourtant, les LRM veulent constitutionnaliser le dispositif à venir en l’intégrant au paquet global de la révision de la Constitution. Ce qui n’est pas nécessaire juridiquement, mais qui fait partie des marchandages en cours avec le Sénat. Emmanuel Macron doit réunir une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au Congrès (réunion à Versailles des députés et des sénateurs) pour faire passer les modifications constitutionnelles. Il a besoin du Sénat ! Ce qui n’est pas gagné. En cas d’échec, le président de la République pourra toujours recourir à la loi simple pour diminuer le qquota de députés,p, voire au référendum. À l’Élysée on sait faire de la politique.