Vous avez dit ‘État profond’?
Politiques et administratifs ne vivent pas au même rythme ni sous la même pression. Un déphasage de plus en plus problématique.
Cela a tout d’une attaque en règle. Bien qu’issu de ses rangs, en tant qu’énarque et inspecteur général des finances, Emmanuel Macron a donné depuis deux ans plusieurs coups de pied dans la fourmilière de la haute fonction publique. Il n’a pas craint, il est vrai sous la pression des gilets jaunes, de menacer de supprimer l’ENA et les grands corps, avant de confier à Frédéric Thiriez le soin d’envisager une réforme, sans doute moins à l’emporte-pièce, de la filière de la haute administration française. Il n’a pas hésité non plus à annoncer son intention, pour challenger les serviteurs de l’État, de chercher en dehors du vivier traditionnel des fonctionnaires de carrière pour pourvoir les plus hauts postes de l’État. Enfin, puisant dans un registre complotiste plus inattendu, il a mis en cause par deux fois l’existence d’un “État profond” au sein de l’administration du quai d’Orsay, qui contrarierait sa politique de rapprochement avec la Russie...
Cela a tout d’une attaque en règle. Bien qu’issu de ses rangs, en tant qu’énarque et inspecteur général des finances, Emmanuel Macron a donné depuis deux ans plusieurs coups de pied dans la fourmilière de la haute fonction publique. Il n’a pas craint, il est vrai sous la pression des gilets jaunes, de menacer de supprimer l’ENA et les grands corps, avant de confier à Frédéric Thiriez le soin d’envisager une réforme, sans doute moins à l’emportepièce, de la filière de la haute administration française. Il n’a pas hésité non plus à annoncer son intention pour challenger les serviteurs de l’État de chercher en dehors du vivier traditionnel des fonctionnaires de carrière pour pourvoir les plus hauts postes de l’État. Enfin, puisant dans un registre complotiste plus inattendu, il a mis en cause par deux fois l’existence d’un “État profond” au sein de l’administration du quai d’Orsay qui contrarierait sa politique de rapprochement avec la Russie. L’hypothèse d’une organisation qui oeuvrerait en sous-main au sein de l’appareil d’État pour saboter le travail gouvernemental – à la façon des services secrets au sein de l’État turc – pouvant être balayée d’un revers de main, il reste à considérer l’offensive du président comme l’expression d’un malaise dans “la salle des machines” de la Ve République. Les griefs des politiques à l’encontre d’une administration qui manquerait d’empressement pour mettre en musique leur volonté politique ne sont pas nouveaux. Nicolas Sarkozy lui aussi avait marqué son impatience en procédant notamment à des nominations d’ambassadeurs ou de directeurs d’établissements publics en dehors du cursus honorum classique. La nouveauté vient des critiques formulées en retour – mezzo voce, devoir de réserve oblige ! – par les grands commis de l’État à propos de la nouvelle génération de politiques. Celle-ci leur apparaît bien trop obnubilée par le court terme et la recherche des “coups de com” afin de masquer son incapacité à tracer une vision stimulante et cohérente de leur action. Simples malentendus entre deux univers qui, même s’ils se côtoient quotidiennement sous les lambris de la République, ne vivent pas dans le même monde, les premiers exposés au feu permanent de l’actualité, les seconds bien à l’abri dans les coulisses ? Ou bien fracture plus profonde au sein de l’élite dirigeante entre d’une part, une classe politique qui, bien que disposant de la légitimité démocratique, peine à s’imposer dans un climat de crise générale de l’autorité, et d’autre part des technocrates non élus qui, forts de leurs atouts – la compétence et la durée – seraient tentés de s’ériger en gardiens supérieurs de l’intérêt général et de la continuité de l’État ? N’extrapolons pas trop… Une certitude : ce déphasage, s’il était amené à se creuser, serait assurément préjudiciable au pays, tant il est vrai qu’un attelage serré et efficace de l’exécutif entre le gouvernement et son administration est plus que jamais indispensable pour conduire en ces temps troublés le “char” de l’État.
Le gène profondément légitimiste de l’administration
Qu’on se rassure : à défaut donc d’un invraisemblable “État profond” qui minerait de l’intérieur le pays, la France dispose encore d’un “État fort” ce dont on ne peut que se féliciter. La réussite du très périlleux passage de la retenue à la source en a été la dernière illustration éclatante, une maestria technique qui a fait l’admiration à l’étranger. “Plus l’administration est forte et constitue un outil efficace au service des gouvernants, plus ceux-ci peuvent mettre en oeuvre leur politique au service des citoyens. Une administration faible ne renforce pas les gouvernants, au contraire. Imagine-t-on ce qui se passerait en France si en plus de l’impossibilité que nous avons à dégager des majorités d’idée et du consensus, l’administration était incertaine ?” interroge Marcel Pochard, ancien directeur général de la fonction publique. La qualité de l’armature humaine et intellectuelle de cette administration est aussi reconnue. Du directeur d’administration centrale aux chefs de bureau en passant par les chefs de service, les 11 000 fonctionnaires du cadre A+ qui composent l’état-major administratif de la nation font tous les jours la preuve de leur dévouement en ne comptant pas leurs heures. Impartialité, intégrité, probité : leur ADN, hérité d’une longue culture déontologique forgée depuis le milieu du XIXe siècle est rarement pris en défaut. “Les hauts fonctionnaires sont essentiellement légitimistes car ils doivent servir l’État avec tout nouvel exécutif, même si évidemment, le degré de leur enthousiasme variera en fonction de leurs convictions profondes, mais sans que cela n’interfère vraiment dans leur travail. Esprits cartésiens et pondérés, ils sont consubstantiellement à 90 % sur une ligne ‘centrale’ en se plaçant à l’écart des extrêmes.
Trop lents, trop procéduriers, trop froids, pas assez réactifs, imaginatifs et empathiques : les reproches adressés aux “costumes ggris” de la bureaucratie d’État par les politiques ne sont pas nouveaux
C’est une façon de respecter les principes de neutralité et de continuité du service public”, indique Jean-Ludovic Silicani, conseiller d’État, ancien commissaire à la réforme de l’État et ancien président de l’Arcep. Gardons-nous toutefois de mythifier le sommet administratif. Comme tout microcosme, il est traversé par des courants contradictoires. “Il y a aussi dans les couches supérieures de l’État des cyniques, des nihilistes, des revenus-de-tout qui ne connaissent que les honneurs, les postes et l’argent, et qui ne pensent qu’au coup d’après en se désintéressant des exigences et des enjeux du temps présent. Le corporatisme, le clanisme, et le clientélisme, cela existe, et ce n’est pas cet État-là qui servira de levier pour le changement. Il faut donc l’éradiquer”, pointe sévèrement Jean-Marc Sauvé, ancien vice-président du Conseil d’État.
Incompréhensions réciproques
C’est un fait : politiques et administratifs ne vivent pas au même rythme et sous la même pression. Et l’écart va grandissant. Trop lents, trop procéduriers, trop froids, pas assez réactifs, imaginatifs et empathiques : les reproches adressés aux “costumes gris” de la bureaucratie d’État par les politiques ne sont pas nouveaux. “Il y a toujours une forme d’illusion chez tout nouvel élu, porteur d’un programme, de vouloir tout changer dans l’urgence tant il lui importe de pouvoir afficher rapidement des résultats. Or le changement prend un temps incompressible du fait des règles du droit et des procédures institutionnelles à respecter” analyse Luc Rouban, expert au Cevipof. “Le politique a une vision simple des objectifs à atteindre, mais les situations à administrer sont souvent complexes et c’est l’administration qui doit gérer cette complexité. Le politique peut prendre pour de la mauvaise volonté ce qui n’est que la difficulté même à trouver la bonne solution”, explique Marcel Pochard. Malentendu garanti, de telles lenteurs donnant inévitablement l’impression aux politiques que les “commandes” du char de l’État sur lesquelles ils appuient ne répondent pas. “C’est la revanche des experts face à des ministres qui, n’ayant pas la maîtrise des dossiers, cherchent à faire illusion, une incompétence aggravée par l’instabilité ministérielle”, explique Yves Mény, professeur de sciences politiques spécialiste de l’État. L’idiosyncrasie, propre à chaque ministère, ajoute parfois de la lourdeur au système. “Chacune administration a sa culture, ses traditions, ses méthodes… ses travers. Il peut en résulter une perception faussée des réalités et une réticence à envisager à nouveau des voies déjà inventoriées par le passé et qui n’avaient rien donné. C’est un vrai sujet”, admet Marcel Pochard. Bref, le péché majeur de l’administration serait de céder à un conservatisme à tous crins. La haute administration jette en retour un regard de plus en plus critique sur la manière dont les politiques sont amenés à conduire aujourd’hui les affaires publiques. Trop court-termiste, trop électoraliste, et cédant trop facilement aux groupes de pression : ces attitudes prêtées à des politiques soucieux avant tout de soigner leur image et leur cote de popularité heurtent l’idée que se font les hauts fonctionnaires de l’intérêt général. Mais c’est surtout le manque de vision et de clarté qui est déploré. “Dégager une vision claire n’est pas à la portée de chacun. Le fait d’être éternellement pressé, d’avoir du mal à dégager des priorités ne fait qu’aggraver les choses”, ajoute Marcel Pochard. Là aussi, une forme d’incompréhension semble s’être installée. Habitués à travailler dans l’ombre, les hauts fonctionnaires sous-estiment sans doute la pression médiatique que subissent les politiques vis-à-vis d’une opinion publique à laquelle ces derniers doivent rendre des comptes quasiment tous les jours. Experts dans le maniement des chiffres et des raisonnements, les hauts fonctionnaires manquent souvent de sens politique. Christian Eckert, ancien secrétaire d’État au Budget, témoigne de son expérience au ministère de l’Économie “La technique favorite des technocrates de Bercy est d’abord de vous inonder de mauvaises nouvelles (‘Il va manquer 1 ou 2 milliards de recettes ici et là’, ‘telle ou telle dépense explose les compteurs’, ‘Bruxelles va se fâcher’…). Ensuite, ils vous présentent la liste où puiser des solutions. Michel Sapin et moi appelions cela le ‘musée des horreurs’. Rien de politiquement gérable sans provoquer de révolte… La baisse des APL était souvent en tête de gondole…”
Réaffirmation du primat du politique
Comment réduire le déphasage potentiellement nuisible entre le politique et l’administratif ? Plusieurs voies ont été expérimentées pour resserrer les liens entre ces deux pôles et limiter les incompréhensions. Recruter aux postes clés des contractuels issus par exemple du privé ayant des profils a priori plus “disruptifs” que le haut fonctionnaire classique ? Cette possibilité a été élargie en 2018 à environ 3 500 fonctionnaires, jusqu’aux chefs de service et sous directeurs. Mais elle n’a guère été utilisée tant il semble qu’on ne peut pas s’improviser cadre d’une administration sans en connaître intimement les règles. Restreindre les effectifs des cabinets ministériels afin de brancher plus directement les directeurs d’administration centrale aux ministres ? On s’y essaie actuellement, mais les enseignements de l’expérience “apparaissent assez contrastés”, de l’avis d’un insider. Quant à greffer le système américain du “spoil système” en France, cette “politisation” de l’administration apparaît si éloignée de notre culture et tradition que plus personne n’y songe véritablement… “Le fond du problème tient au processus de sélection des meilleurs pour les postes les plus exposés. De ce point de vue, des progrès sont encore à faire. Trop souvent, une prime est accordée aux personnalités les plus lisses au profil de ‘ yes minister’ tant il est vrai que les politiques veulent avoir dans le back-office des personnalités qui les rassurent. Or il faut miser sur des hommes et des femmes courageux, imaginatifs et intègres, capables d’innover et de prendre des risques”, analyse JeanMarc Sauvé. En dernier ressort, c’est donc bien le politique qui reste le maître de la mécanique du pouvoir. “L’administration, forte de ses institutions solides et de ses corps qui ont une capacité de projection, doit être mise au service d’une ambition collective et non pas se perdre dans des jeux internes. C’est au gouvernement de tracer cette route. Chaque fois que c’est le cas, l’administration suit ou devance avec ardeur”, lance Jean-Marc Sauvé. Un point de vue que partage Marcel Pochard : “Les hauts fonctionnaires ne rêvent rien tant que de missions clairement explicitées et détestent les allers-retours. À cet égard, plus un ministre acquiert une crédibilité personnelle et a de la réussite dans la politique qu’il mène, plus la coopération entre les deux pôles devient la norme”. Belle reconnaissance du primat du politique. Et de citer comme exemple JeanMichel Blanquer qui a su, en faisant partager sa vision personnelle de l’éducation, remobiliser son administration.
“Recruter aux postes clés des contractuels issus par exemple du privé ayant des profils a priori plus “disruptifs” que le haut fonctionnaire classique ? Cette possibilité n’a guère été utilisée tant il semble qu’on ne peut pas s’improviser cadre d’une administration sans en connaître intimement les règles”