TAXER LES MULTINATIONALES
Et pourquoi c’est plus facile à dire qu’à faire
L’hôtel Savoy accueille sa clientèle bien branchée depuis 131 ans. Mais pour tout ce design Art Déco et le service personnel sublime, le Savoy perd de l’argent. Beaucoup d’argent.
En fait, il perd de l’argent depuis que les propriétaires actuels – le prince Alwaleed bin Talal d’Arabie saoudite et l’Autorité d’investissement du Qatar – ont acheté l’hôtel en 2005. Il a enregistré des pertes de 20,4 millions de livres sterling (22,4 M€) en 2018 et de 83 millions de livres sterling (91 M€) l’année précédente.
Les comptes de l’entreprise donnent diverses explications : le terrorisme, le Brexit et la force ponctuelle de la livre sterling. Le Covid-19 sera sans doute avancé pour la période actuelle. Mais il y a une autre raison, bien plus grave : en 2018, le Savoy supportait une dette de 347 millions de livres sterling (381 M€) sur laquelle il payait un taux d’intérêt allant jusqu’à 15 %. L’argent a été prêté par la société mère du Savoy Hotel Limited, dénommée Dunwilco (1784) Limited, qui appartient elle-même à Dunwilco (1783) ; détenue par Dunwilco (1847), propriété elle-même de la société mère ultime du Savoy, Breezeroad Limited, enregistrée au Royaume-Uni. La dette, qui descend en cascade à travers cette structure d’entreprise, a été refinancée ou restructurée tous les ans ou tous les deux ans. Pour les deux actionnaires du Savoy – l’un des hommes les plus riches du monde et l’un des plus grands fonds souverains – cet arrangement a deux effets notables : les comptes du Savoy semblent impénétrables pour un étranger, et l’entreprise n’a payé aucun impôt sur les sociétés en 15 ans.
Dans le monde moderne de la fiscalité des entreprises, le Savoy est loin d’être une exception. L’hôtel n’est que l’une des nombreuses entreprises internationales de renom qui sont passées maîtres dans l’art de minimiser les impôts. La méthode est assez simple : les propriétaires du Savoy ont prêté de l’argent à l’hôtel et en ont tiré des revenus non imposés par le biais de paiements d’intérêts à des juridictions offshore. (Le Savoy a refusé de commenter sa structure d’entreprise et ses affaires fiscales.) Les conseillers fiscaux ne manquent pas d’autres idées, le cas échéant, pour alléger la charge fiscale d’une entreprise. “Mon point de vue est que le cadre existant ne fonctionne plus”, déclare Michael Devereux, professeur de fiscalité des entreprises à la Saïd Business School de l’université d’Oxford. “On peut répondre à ces problèmes en blâmant les multinationales [qui profitent des règles] ou en blâmant les paradis fiscaux, mais je pense qu’il faut blâmer le système fiscal.” Dans le monde entier, les gouvernements ont réagi à la pandémie de coronavirus par des dépenses publiques massives. Ils ont versé des paiements en espèces aux citoyens et ont assuré le paiement des salaires de sociétés entières. Fitch Ratings estime que 20 des plus grandes économies ont jusqu’à présent fourni un soutien fiscal de 5 mille milliards de dollars, soit 7 % de leur revenu national combiné – et il pourrait y avoir encore de grosses factures à venir.
À un moment donné, les gouvernements devront commencer à réfléchir à qui va payer pour leurs déficits croissants. Cela signifie qu’ils auront une raison historique et impérieuse de se pencher à nouveau sur le cadre international de l’impôt sur les sociétés, qui est en train de s’effriter.
Les entreprises multinationales constituent une cible attrayante. Le secteur des entreprises dans son ensemble a contribué de manière relativement stable à la ponction fiscale globale : au cours des cinquante dernières années, l’impôt sur les sociétés a représenté environ 8 à 10 % des recettes dans les pays de l’OCDE. Pourtant, au cours de cette même période, les taux d’imposition ont diminué de plus de moitié, les allégements fiscaux ont proliféré et l’évasion fiscale par le biais des paradis fiscaux s’est développée.
Nous avons besoin d’un système équitable
Derrière cette anomalie se cache un important clivage entre les entreprises. Les entreprises nationales – qui constituent l’assiette fiscale la plus large dans la plupart des pays – ne bénéficient que d’une faible flexibilité dans les impôts qu’elles paient. Mais de nombreuses entreprises transfrontalières ont saisi l’occasion de réduire leur exposition fiscale globale au cours des dernières décennies. Les économistes du FMI ont estimé que les pertes de revenus dues à l’évasion fiscale mondiale s’élevaient à 650 milliards de dollars chaque année. Au Royaume-Uni, plus de 50 % des filiales des multinationales étrangères ne déclarent actuellement aucun bénéfice imposable, selon une étude réalisée en 2019 par Katarzyna Bilicka, chargée de recherche à l’université d’Oxford. Aux États-Unis, 91 sociétés figurant dans l’indice Fortune 500, dont Amazon, Chevron et IBM, ont payé un taux d’imposition fédéral effectif de zéro en 2018. Les fonds d’urgence injectés dans les économies ont parfois été versés à des entreprises qui paient des niveaux d’imposition minimaux – dans le cas du Savoy, en payant pour 520 employés mis à pied.
De nombreux gouvernements élaborent également des plans visant à collecter davantage de revenus auprès des entreprises numériques qui ont connu une grande prospérité pendant la pandémie – même si leurs activités sont probablement les plus difficiles à cerner pour le fisc du XXIe siècle. Concernant les multinationales, c’est du populisme à bon marché que de les transformer en boucs émissaires pour les déficits budgétaires galopants liés au Covid-19. Mais pour certains des ministres des Finances qui enregistrent des emprunts records, le compte est bon.
“C’est simplement une question d’équité”, a déclaré au FT Bruno Le Maire, le ministre français des Finances. “Nous le devons à nos citoyens et à nos entreprises, en particulier aux PME, qui paient leur juste part d’impôts”, a déclaré M. Le Maire. “La numérisation et l’optimisation de la fiscalité internationale ont créé, pendant trop longtemps, des failles permettant à certaines entreprises d’échapper à l’impôt. Nous devons rétablir un système basé sur une fiscalité équitable.”
Selon lui, la crise des coronavirus “a rendu cette réforme plus urgente que jamais”. “Il est temps que les entreprises technologiques qui ont prospéré dans cette crise contribuent à l’effort public.”
Mais pour changer le système, il faudrait vraiment une révolution. Les pratiques fiscales agressives ont été mises en évidence au lendemain de la crise financière de 2008, donnant vie à d’innombrables promesses politiques de durcissement. Quelques-uns ont fait des progrès, mais ce sont les contribuables individuels plutôt que les entreprises qui ont supporté le fardeau supplémentaire. En 2018, une décennie après la crise financière, les grandes multinationales payaient moins d’impôts en proportion de leurs bénéfices, selon une étude du FT, alors que l’impôt sur le revenu des personnes physiques avait augmenté.
Aujourd’hui, l’Europe et l’Amérique sont plus proches d’une guerre commerciale sur les taxes numériques que de l’établissement de nouvelles normes mondiales audacieuses. Pourtant, l’histoire suggère que le stress existentiel des ministères des Finances peut être la sage-femme de l’inventivité fiscale : la guerre civile américaine a fait que le gouvernement fédéral américain s’est d’abord tourné vers l’impôt sur le revenu, tandis que les taxes sur la consommation ont été testées au départ en Europe pour financer la Première guerre mondiale. Les militants de la fiscalité estiment que la gueule de bois fiscale de cette pandémie pourrait être un autre de ces moments phares.
Alex Cobham, directeur général du Tax Justice Network, un groupe de pression indépendant basé au Royaume-Uni, affirme que le monde ne peut pas revenir comme si de rien n’était à ce côté malsain du business. “Pendant des décennies, nous avons toléré l’idée que payer moins d’impôts était juste une bonne affaire. Ce sentiment a disparu”, dit-il. “La lutte contre les fraudeurs les plus agressifs était l’idée essentielle de la prochaine décennie – maintenant, on a l’impression que cela pourrait se faire dans les deux prochaines années.”
General Electric, champion du genre
Des dizaines de facteurs interdépendants ont érodé le système d’imposition des multinationales au cours du dernier demi-siècle : baisse des taux, augmentation constante des flux de capitaux transfrontaliers, lacunes difficiles à combler et incitations
“Le cadre existant ne fonctionne plus. On peut répondre à ces problèmes en blâmant les multinationales [qui profitent des règles] ou en blâmant les paradis fiscaux, mais je pense qu’il faut blâmer le système fiscal.”
“Pendant des décennies, nous avons toléré l’idée que payer moins d’impôts était juste une bonne affaire. Ce sentiment a disparu.“La lutte contre les fraudeurs les plus agressifs était l’idée essentielle de la prochaine décennie – maintenant, on a l’impression que cela pourrait se faire dans les deux prochaines années.”
agressives de la part d’États qui cherchent désespérément à attirer les multinationales. Depuis la fin des années 80, on assiste à un changement complet de mentalité, initié puis poussé à l’extrême par General Electric, le plus grand groupe industriel américain par la capitalisation boursière pendant la majeure partie des 40 dernières années. Sous la direction de feu Jack Welch, qui a dirigé la société de 1981 à 2001, une minuscule équipe chargée de la fiscalité des entreprises s’est transformée en une machine à faire tourner l’argent des entreprises, avec 1 200 avocats fiscalistes répartis sur les cinq continents.
Résultat : entre 2008 et 2015, la société n’a non seulement pas payé d’impôt fédéral sur le revenu aux États-Unis, mais, selon une étude de l’Institute on Taxation and Economic Policy (Institut sur la fiscalité et la politique économique), elle a enregistré des avantages fiscaux positifs d’une valeur de plus de 1,3 milliard de dollars sur cette période de sept ans.
GE a qualifié le rapport de “profondément erroné et trompeur” et a affirmé avoir payé 32,9 milliards de dollars d’impôts sur le revenu en espèces au niveau mondial au cours de la dernière décennie. Mais son service fiscal est depuis longtemps reconnu comme l’un des plus efficaces des entreprises américaines.
L’un des premiers experts fiscaux engagés par Welch a été John Samuels, un ancien fonctionnaire du Trésor, grand et courbé. Lorsqu’il a quitté GE en 2014, M. Samuels présidait ce qui a été surnommé le “Harvard des services fiscaux”. “Il y avait des fruits à portée de main partout. Tout le monde pensait que j’étais un génie, et je ne le suis pas et ne l’étais pas”, a déclaré M. Samuels dans une interview avec son université NYU.
Au fil des ans, le malaise public et politique face à ces pratiques s’est accru. Pour GE, cela a atteint un point culminant au RoyaumeUni, où le gouvernement le poursuit en justice pour avoir prétendument fait des demandes frauduleuses pour bénéficier d’un allégement fiscal et vise à récupérer au moins un milliard de livres, plus les intérêts et les pénalités. GE a nié qu’il y ait eu des déclarations mensongères et conteste l’affaire devant les tribunaux.
“La détermination de la limite entre l’évasion et la fraude, et le fait de marcher du bon côté, se sont avérés être une partie importante de la stratégie fiscale des grandes multinationales”, déclare un expert fiscal connaissant bien l’affaire GE. “Le cas du HMRC [HM Revenue &
Customs, services fiscaux britanniques, ndt] soulève des questions sur l’ensemble de la structure politique de la politique fiscale.”
Bien qu’il y ait eu de nombreuses promesses politiques pour sévir contre les comportements fiscaux trop agressifs après la crise de 2008, les mesures ont souvent été accompagnées de mesures “édulcorantes” de la part des gouvernements pour attirer les investissements des entreprises.
“La politique fiscale des entreprises est devenue un terrain de jeu pour les impulsions populistes”, déclare Mihir Desai, professeur à la Harvard Business School. “Les grands gestes hostiles – en particulier à l’égard des entreprises étrangères – peuvent être compensés par des accords lucratifs et des boîtes à brevets [une forme d’allégement fiscal pour l’innovation] que personne ne remarque. C’est une recette pour une politique fiscale des entreprises encore plus byzantine.”
Dan Neidle, responsable de la fiscalité au sein du cabinet d’avocats Clifford Chance à Londres, explique que le problème que pose le recours à des recettes fiscales soi-disant faciles provenant du secteur des entreprises est que “les chiffres ne s’additionnent pas facilement”. “Vous pouvez augmenter les taux, ou réformer l’impôt sur les sociétés à partir de la base, et vous ne ferez pas une grande différence dans les déficits budgétaires qui se mesurent en multiples de 100 milliards de dollars.”
Les bénéfices des entreprises devraient diminuer fortement cette année et peut-être aussi en 2021, ajoute-t-il, ce qui réduira les recettes.
Mais la pandémie – et l’ampleur du soutien aux entreprises
– pourrait durcir les opinions politiques. Près d’un tiers des entreprises qui ont reçu des prêts de la Banque d’Angleterre pour lutter contre les coronavirus sont soit basées dans un paradis fiscal, soit détenues en grande partie par un résident de ce pays, selon TaxWatch UK, un groupe de réflexion. Baker Hughes, une filiale de GE, a reçu un prêt de 600 millions de livres sterling (659 M€), bien que sa société mère ait été poursuivie par le Royaume-Uni pour des impôts impayés remontant à 16 ans.
Ignorant le monde numérique
Peu de réformes sont aussi difficiles pour les décideurs politiques internationaux que celle de l’impôt sur les sociétés. Elle nécessite essentiellement une refonte des principes établis pour la première fois par la Société des Nations en 1924, qui donnait aux pays le droit d’imposer les revenus d’une entreprise en fonction de sa présence physique dans le pays.
Ces principes sont toujours à la base des conventions fiscales bilatérales, qui semblent ignorer comment l’économie numérique immatérielle a transformé les flux de capitaux mondiaux. Dans le meilleur des cas, il est difficile pour les multinationales qui ont un réseau de filiales internationales de déterminer où se fait le profit. Une fois l’existence des paradis fiscaux prise en compte, il est facile de comprendre pourquoi les critiques considèrent le système comme une relique du XXe siècle.
L’inertie politique l’a aidé à perdurer. “Notre système fiscal est un pétrolier, pas un petit bateau rapide, et quand il crée des vagues, il crée de très grosses vagues”, déclare Anita Monteith, responsable technique de la fiscalité et conseillère politique principale à l’Institut des comptables agréés d’Angleterre et du Pays de Galles. “Il faut changer les règles au niveau international, ce qui n’est pas facile ; cela provoque des protestations et il y a un risque de représailles.”
Depuis la crise de 2008, à l’initiative du G20, la lourde tâche de la réforme fiscale mondiale a été confiée à l’OCDE et à Pascal Saint-Amans, ancien fonctionnaire du Trésor français, qui dirige aujourd’hui l’administration fiscale de l’organisation basée à Paris. Il admet que pour certains pays, la réglementation fiscale reste “un mot de quatre lettres”.
“Nous avons des acteurs mondiaux mais une souveraineté locale”, ditil. “Ces acteurs mondiaux peuvent jouer leur souveraineté contre les autres. L’absence de réglementation imposée par les pays par crainte de perdre leur souveraineté leur a fait perdre de facto leur souveraineté.”
Les deux piliers de la réforme
Après des années de marchandage en coulisses entre 137 pays, les efforts de l’OCDE se concentrent désormais sur deux réformes visant à mieux capter l’impôt des multinationales.
La première – dite du “premier pilier” – renforce le droit des pays à taxer les revenus des entreprises provenant de ventes effectuées sur leur territoire, quel que soit le lieu où l’entreprise est légalement située (une aubaine pour la plupart des grandes économies et une perte pour les paradis fiscaux).
“Il y aura des gagnants et des perdants”, déclare Ross Robertson, associé en fiscalité internationale chez BDO. Pour les Européens, l’intérêt est de s’approprier une plus grande part des bénéfices technologiques américains ; Washington, quant à lui, aurait une plus grande part des bénéfices sur les produits de luxe européens ou les voitures vendues en Amérique. Le deuxième pilier tente de fixer un niveau minimum d’imposition appliqué à toutes les multinationales. L’OCDE estime que les deux réformes augmenteraient les recettes de l’impôt sur les sociétés de 4 % au niveau mondial, soit un total de 100 milliards de dollars par an.
M. Saint-Amans a concédé que la date limite de fin d’année pour un accord semble “folle”. C’était avant même que Steven Mnuchin, secrétaire au Trésor américain, n’appelle à la suspension des négociations le mois dernier, se plaignant qu’elles étaient devenues un exercice visant à taxer la Silicon Valley. Il a également menacé de frapper les pays européens de droits de douane s’ils allaient de l’avant avec des taxes numériques unilatérales.
Malgré ces obstacles, M. SaintAmans affirme qu’étant donné les renflouements qu’ils ont accordés aux entreprises pendant la pandémie, les gouvernements voudront exiger des multinationales qu’elles respectent des normes de comportement plus strictes. “Les pays qui ont dû racheter des entreprises s’attendront à ce que, lorsqu’elles retrouveront des bénéfices, elles ne les placent pas dans des paradis fiscaux”, dit-il.
L’aspect le plus inquiétant du processus de l’OCDE est sans doute ses limites dans une ère postCovid-19. Même 100 milliards de dollars d’impôts supplémentaires sur les sociétés ne représenteront qu’une modeste contribution à la consolidation fiscale mondiale. Selon un document du Trésor britannique qui a fait l’objet d’une fuite, le déficit de l’exercice en cours s’élèverait à 337 milliards de livres (371 Mds En comparaison, la taxe sur les services numériques du pays devrait rapporter 280 millions de livres (308 M€) cette année.
“Je ne sais pas si vous pouvez satisfaire l’opinion publique, qui part d’un point de vue différent de celui du système fiscal international”, déclare John Cullinane, directeur de la politique fiscale au Chartered Institute of Taxation du Royaume-Uni.
Lorsque le travail ardu de réforme fiscale commencera sérieusement, des options radicales pourront être envisagées qui apporteront à la fois des recettes sérieuses et la promesse d’être potentiellement plus équitables.
Certains universitaires préconisent un élargissement des taxes sur le carbone ; les données de l’OCDE révèlent que 70 % des émissions de CO2 liées à l’énergie, dans les pays riches et en développement, ne sont pas du tout taxées. D’autres ont proposé des formes d’impôt sur la consommation, qui taxeraient les revenus des entreprises sur le lieu de destination des biens ou des services achetés. Ces deux idées sont susceptibles de tenir les négociateurs de l’OCDE occupés pendant longtemps. Quelles que soient les mesures prises, l’historien de la fiscalité Joseph Thorndike considère qu’une chose est presque certaine : “En situation d’urgence, tout le monde paie plus”.
Bien qu’il y ait eu de nombreuses promesses politiques pour sévir contre les comportements fiscaux agressifs après la crise de 2008, les mesures ont souvent été accompagnées de mesures édulcorantes de la part des gouvernements pour attirer les investissements des entreprises.
Certains préconisent un élargissement des taxes sur le carbone ; 70 % des émissions de CO2 liées à l’énergie, dans les pays riches et en développement, ne sont pas du tout taxées. D’autres ont proposé des formes d’impôt sur la consommation, qui taxeraient les revenus des entreprises sur le lieu de destination des biens ou des services achetés