Asile, immigration, naturalisation : entre préférence ethnique et politique discrétionnaire
Selon les Nations unies, la Turquie est, avec 3,5 millions de réfugiés en décembre 2017, le pays du monde accueillant le plus grand nombre de personnes ayant fui leur pays. C’est la venue massive de Syriens échappant à la guerre qui a propulsé la République, dès 2014, à cette première place peu convoitée. Cependant, l’usage du terme « réfugié » prête à confusion. En effet, aucun des 3,4 millions de Syriens enregistrés auprès des autorités n’est couvert par le statut prévu par la Convention de Genève de 1951. Le sujet est au coeur de l’identité de l’état-nation turc.
La Turquie a ratifié la Convention de 1951 en maintenant une clause géographique réservant son application aux seules personnes fuyant des « événements survenus en Europe ». Ankara a reconduit cette limite dans la Loi sur les étrangers et la protection internationale, votée par la Grande Assemblée nationale le 4 avril 2013 (article 61). Les réfugiés ne peuvent donc pas se prévaloir de la protection internationale, et tous sont admis à résidence sous le statut de protection temporaire
(article 91). Ce statut ne fait aucune mention du terme de réfugié. La désignation des Syriens comme « invités » (misafir) ou « demandeurs d’asile » (siginmaci) dans les déclarations ou documents officiels démontre toute l’ambiguïté de leur situation. Leur recensement comme réfugiés par L’ONU valide cette dernière plus qu’elle ne la dissipe. Pourquoi la Turquie occupe-t-elle la première place dans l’accueil des réfugiés si l’immense majorité d’entre eux ne peuvent se revendiquer de ce statut ?
• Immigration et asile : une politique étatique d’identité
S’il est assez courant de lire que la Turquie a une longue tradition historique d’asile, ayant accueilli 1,6 million de réfugiés entre 1923 et 1996, majoritairement en provenance des Balkans, celle-ci est en fait le résultat d’une politique étatique de peuplement ethnique. La Loi sur le peuplement de 1934 entérinait une pratique ayant déjà cours et la poussait à son extrême. Elle a servi de cadre idéologique et législatif à la politique d’immigration et d’asile jusqu’à son abrogation récente avec la loi de 2013. Cette norme visait explicitement à modifier le peuplement ethnique et religieux sur le territoire turc au détriment des minorités nationales non turcophones et non sunnites (dans la Turquie postottomane, elles étaient principalement kurdes et/ou alévies), en favorisant l’installation d’immigrés d’« origine et de culture turques ». Jusqu’à sa refonte en 2006, la Loi sur le peuplement distinguait deux types de réfugiés : ceux d’origine turque (muhacir), acceptés comme « immigrés » (göçmen), et les demandeurs d’asile (mülteci) qui n’étaient pas d’origine turque. Historiquement, cette conception de l’immigration comme une politique d’asile s’ancre dans la perte des territoires sous contrôle ottoman, déclenchant des vagues successives d’immigration vers l’anatolie, qui perdurèrent après la fondation de la République en 1923.
Toutefois, la Loi sur le peuplement ne s’apparente pas aux politiques de « retour » de minorités extraterritoriales vers leur patrie « naturelle », pratiquées par exemple par la République fédérale d’allemagne ou Israël. En effet, il n’y a jamais eu de droit au retour. Savoir quels groupes ethniques sont considérés comme étant d’origine et de culture turques dépend avant tout d’une décision discrétionnaire du gouvernement turc. Dans la pratique, de nombreux groupes musulmans non turcophones ont été admis comme « immigrés/réfugiés », alors que des turcophones (ou turciques) non musulmans ou non sunnites en ont été exclus (1). Cette politique répond plus souvent aux intérêts conjoncturels de la politique étrangère et reste gérée par des lois portant sur des groupes ethniques particuliers. Politique ethnique d’immigration promue comme une politique d’asile, elle est donc avant tout discrétionnaire. Cela s’illustre notamment dans la gestion de la vague de réfugiés de la minorité turque de Bulgarie, à la veille de l’effondrement du régime communiste. Le 2 juin 1989, la Turquie ouvrit sa frontière avec ce pays pour accueillir la minorité turcophone musulmane fuyant la politique d’assimilation forcée menée par
une République populaire moribonde. Lorsqu’ankara décida de refermer sa frontière le 22 août 1989, ils étaient environ 300 000 à avoir afflué en Turquie après que le gouvernement eut déclaré qu’il leur donnerait la nationalité. Après l’effondrement du régime communiste, une partie retourna en Bulgarie, mais le flot ne s’interrompit pas pour autant, et les réfugiés ne purent obtenir la nationalité turque.
Le cas des musulmans bosniaques, au début des années 1990, révèle lui aussi le caractère autoritaire de la politique d’asile. Fuyant le conflit en ancienne Yougoslavie (1992-1995), ils auraient pu être acceptés sous le statut de réfugiés de la Convention de Genève ou accommodés sous la Loi sur le peuplement. Pourtant, 20 000 Bosniaques furent admis en Turquie avec le statut de « protection temporaire ».
La Turquie ne fut pas une terre d’asile. Si elle a ratifié la Convention de Genève l’obligeant à respecter le principe de non-refoulement, tout en maintenant une limitation géographique à l’europe, elle n’a jamais accepté que les réfugiés sous protection internationale puissent rester sur son territoire. De fait, les 13 500 personnes acceptées sous ce statut entre 1970 et la fin de la guerre froide furent réinstallées dans un pays tiers. Finalement, seuls les groupes ethniques considérés comme étant d’origine turque, ou assimilés comme tels, purent s’installer et obtenir la nationalité turque.
• Les changements dans la politique d’asile
La Révolution islamique de 1979 en Iran fut la première grande cause de vague de réfugiés du Moyen-orient des années 1980. Cependant, il est considéré que la plupart continuèrent leur route vers l’europe. En 1988 et 1991, la répression de la minorité kurde d’irak par Saddam Hussein (1979-2003) entraîna des mouvements de populations : il est estimé que 500 000 réfugiés arrivèrent en Turquie. Elle-même « productrice » de réfugiés kurdes, elle chercha à freiner leur installation sur son sol. Jusque-là, l’agence des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) était le seul acteur dans la détermination du statut des demandeurs d’asile. En 1994, le gouvernement turc adopta une nouvelle régulation sur l’asile qui lui donna le pouvoir d’intervenir dans cette détermination. Comme pour le cas mentionné des réfugiés européens, leur séjour en Turquie devait être temporaire, dans l’attente d’une possibilité de réinstallation dans un pays tiers (Europe du Nord, Canada, États-unis, Australie). Cette gestion conjointe entre la Turquie et L’UNHCR des demandes d’asile du Moyenorient n’empêcha pas ceux qui étaient déboutés de l’asile de gonfler les rangs, de plus en plus importants, des immigrés sans statut légal en Turquie. De plus, Ankara était pointée du doigt pour sa pratique de refoulement des réfugiés. À la fin des années 1990, elle amenda sa régulation. Cependant, il y avait de plus en plus de pression pour qu’elle adopte les standards internationaux de la politique d’asile, notamment en levant sa limitation géographique. Avec l’ouverture des négociations pour l’accession de la Turquie à l’union européenne (UE) en 2005, les pressions se firent plus intenses, mais elles n’aboutirent pas. Néanmoins, la Turquie modifia en 2006 la Loi sur le peuplement afin de clarifier les termes « réfugié » et « immigré », mais cela servit à renforcer la politique discrétionnaire tout en durcissant l’amalgame entre immigré et individu d’origine turque. La nouvelle loi sur la nationalité de 2009 ouvrit la voie à une naturalisation facilitée pour ceux admis en tant qu’immigrés, dans l’acception ethnique du terme.
• Diversification, intensification des migrations de travail
La fin de la guerre froide marqua une nouvelle phase dans l’histoire de l’immigration en Turquie : une intensification et une diversification des flux migratoires, favorisées par une politique turque libérale de visas en contraste avec la liste noire établie par les pays de l’espace Schengen.
Les migrants des années 1990 avaient en commun l’expérience de l’absence d’un statut légal continu. Et si beaucoup d’entre eux préféraient la mobilité transnationale, celle-ci était entravée par leur irrégularité à la résidence. Ce qui les rend différents les uns des autres, et ce jusqu’à nos jours, est la gestion discrétionnaire de leur irrégularité. De ce fait, l’absence de statut, liée à une production chronique de politiques migratoires de contrôle, peut s’envisager comme un statut légal par défaut, limitant et gouvernant les possibilités économiques, de sociabilité et d’intégration des étrangers. À la fin de la décennie 1990, le nombre d’arrestations de migrants en situation irrégulière fit un bond remarquable, témoignant d’une nouvelle orientation politique de la gestion de l’immigration, passant de 30 000 personnes en 1998 à 94 000 deux ans plus tard. L’effondrement de L’URSS en 1991 a suscité des flux migratoires des nouveaux États vers la Turquie. Elle devint un pays attractif du fait de son secteur informel. En particulier, beaucoup de femmes des anciennes républiques soviétiques s’engagèrent dans le « commerce à la valise », certaines dans l’industrie du sexe, d’autres dans le secteur domestique. Tout comme les déboutés de l’asile, elles vinrent grossir les rangs de l’immigration irrégulière. Alors que le discours sécuritaire était jusque-là centré sur la figure masculine de l’islamiste iranien ou du réfugié kurde, la présence de migrantes, indépendantes économiquement, à l’opposé du modèle patriarcal turc, cristallisa un nouveau discours sécuritaire axé sur la femme étrangère aux moeurs légères, voire tout simplement, vue comme prostituée. Dès leur arrivée en Turquie, ces migrantes furent stigmatisées et affublées du surnom péjoratif de « Natasha ».
Si les réfugiés du Moyen-orient avaient été gérés selon des priorités de sécurité territoriale avec l’objectif de limiter leur installation sur le territoire turc, les femmes migrantes des États postsoviétiques étaient tolérées, au prix de leur invisibilité dans l’espace public. Toutefois, avec l’intensification des appréhensions et des expulsions, les femmes migrantes choisirent la seule option disponible : le mariage avec un citoyen turc, ce qui leur permettait d’acquérir la nationalité, sur simple déclaration lors de leur cérémonie de mariage. La réforme de la loi sur la nationalité de 2003 mit fin à l’effet automatique du mariage sur la nationalité de l’épouse (2). Le statut d’étudiant était une autre voie empruntée par les migrants pour accéder à un permis de résidence.
Les statistiques de délivrance des permis de résidence montrent une hausse : proches de 180 000 en 2005, ils furent 450 000 en 2016. Mais seulement 57 000 personnes ont des permis de résidence et de travail. Ces chiffres ne reflètent pas le nombre d’étrangers présents en Turquie et cette hausse était prévisible.
En effet, elle est peut-être moins due à la présence de nouveaux migrants qu’à l’effet combiné d’un alignement progressif et partiel de la politique des visas sur la liste noire Schengen et de la durée de résidence. La loi de 2013 précise que les étrangers ne peuvent rester en Turquie plus de quatre-vingt-dix jours consécutifs sur une période de cent quatre-vingts jours, cette dernière innovant sur la pratique précédente, forçant de fait les étrangers à demander un permis de résidence. En 2016, 56 000 permis de résidence furent délivrés à des citoyens irakiens, près de 49 000 à des Syriens et 39 000 à des Azerbaïdjanais.
La question de la gestion des migrations et de l’asile fut une pierre d’achoppement dans les négociations d’accession de la Turquie à L’UE. La déclaration du 18 mars 2016, qui prévoit le renvoi des migrants non autorisés en Turquie, est considérée par les Vingt-huit comme une avancée dans la lutte contre l’immigration illégale, mais son application reste problématique, tant au regard du droit des réfugiés que, plus généralement, concernant le traitement des migrants en Turquie. Sa légalité est d’ailleurs remise en question. De plus, le volet sur la libéralisation des visas pour les citoyens turcs, qui était une condition posée par Ankara, ne semble pas près de voir le jour.
• Les réfugiés syriens : une situation inédite dans l’impasse
Ce n’est pas la première fois que la Turquie ouvre sa frontière pour accueillir des réfugiés, ni qu’elle les admet sur son territoire sous le statut de protection temporaire. Pourtant, la situation des réfugiés syriens est inédite par son envergure, mais surtout par le fait que l’immense majorité d’entre eux, qu’ils le souhaitent ou non, sont en Turquie pour y rester durablement. Lorsque le gouvernement turc annonça sa « politique de la porte ouverte », c’est-à-dire l’ouverture de sa frontière avec la Syrie en octobre 2011, c’était avec la certitude que le conflit serait de courte durée. De fait, la réception des réfugiés de Syrie, qui comprenaient en outre des apatrides tels les Palestiniens, sous le statut de protection temporaire validée ultérieurement par une circulaire confidentielle de mars 2012 issue du ministère de l’intérieur, semblait une réponse adéquate. L’agence turque de gestion des urgences et des désastres (AFAD) était chargée de construire des camps le long de la frontière syrienne. En accord avec cette conception d’un conflit court qui voyait les réfugiés rapidement retourner dans leur pays, ces derniers étaient initialement désignés comme des « invités » (misafir), et la Turquie n’a pas jugé bon de recourir à l’aide internationale ni de procéder à leur enregistrement. Toutefois, il est devenu vite clair que l’afflux était massif et durable. La situation actuelle est donc à l’opposé de celle imaginée par le gouvernement turc. Seulement près de 230 000 Syriens vivent dans des camps, le reste ayant rejoint les centres urbains. Comme c’est une population jeune, leur nombre est appelé à croître sous le seul effet des naissances. Leur présence suscite des tensions locales, et les violences à leur égard se multiplient. Contrairement à une vision courante, la Loi sur les étrangers et la protection internationale de 2013 n’est pas une réponse à la situation des réfugiés syriens, mais l’aboutissement d’un projet de loi qui était en gestation bien avant le printemps 2011. La protection temporaire est définie par l’article 91, et ses modalités par la Régulation sur la protection temporaire du 13 octobre 2014. Si certains y voient une meilleure garantie, elle bloque en fait l’accès au statut légal de réfugié. En effet, cette norme spécifie que les personnes sous protection temporaire ne peuvent voir leur demande de protection internationale examinée. La politique d’externalisation de l’asile et de renvoi des migrants dans leur pays d’origine
de L’UE via l’effet domino attendu des accords de réadmission semble avoir enfin abouti en Turquie. Alors que les appréhensions de migrants irréguliers en Turquie étaient retombées après le pic des années 2000, elles ont de nouveau bondi, sans surprise, à partir de 2014 pour atteindre le niveau record de 175 000 en 2016, avec un nombre qui s’annonce similaire pour 2017. Mais peut-on s’en réjouir ? Si les Vingt-huit croient voir dans la baisse des mouvements frontaliers non autorisés l’effet de la Déclaration Ue-turquie, l’endiguement est probablement momentané. En 2016, les Syriens étaient de loin le premier groupe étranger parmi les migrants appréhendés en situation irrégulière (70 000), suivis des Afghans (30 000) et des Irakiens (30 000). Ces deux derniers étant également en tête des demandes d’asile auprès de L’UNHCR en 2016 : sur 66 167 demandes, 31 523 émanaient d’irakiens, 21 445 d’afghans et 11 172 d’iraniens.
• La Turquie, zone tampon de L’UE ou nouvelle aire de départ ?
On l’aura compris, la présence massive de réfugiés syriens en Turquie ne peut se réduire à la seule conséquence d’une guerre civile dans un pays mitoyen ; elle résulte autant d’un mouvement de population que de décisions politiques. Faire de la Turquie le premier pays d’accueil des réfugiés, c’est admettre l’obsolescence de la Convention de Genève de 1951. En faire un pays sûr pour les réfugiés et les migrants, c’est bafouer les principes démocratiques et ceux des Droits de l’homme. À l’heure d’un nouveau tournant autoritaire, qui génère déjà sa vague de demandeurs d’asile et de réfugiés, notamment en Europe, la Turquie risque de ne plus être le pays d’accueil construit par une historiographie nationaliste, le pays d’immigration où la plupart des migrants sont sans statut légal, le pays de transit pour des migrants de destinations proches et lointaines, ainsi désigné par L’UE dans la logique de sa politique d’externalisation de la gestion migratoire et d’asile. En l’absence de perspective démocratique, c’est bien cette Turquie contemporaine composite, forte d’une population de 80,75 millions de personnes en 2017, qui, à la porte de L’UE, risque de se transformer en nouvelle aire de départ. On manquera alors de termes appropriés pour qualifier ces nouveaux migrants produits par une politique dont l’objectif est de les éliminer.