L’industrie automobile algérienne et la nouvelle bataille pour le développement
À l’automne 2012, le constructeur automobile Renault signait un protocole d’accord avec le gouvernement algérien pour l’implantation d’un site de production dans la wilaya d’oran. Cette première étape annonçait le lancement d’une politique volontariste visant à relancer un secteur perçu comme stratégique. Depuis, la Symbol, première voiture « made in Algeria », a vu le jour sur les chaînes d’assemblage de l’usine d’oued Tlélat (27 kilomètres au sud-est d’oran). Pourtant, derrière la mise en scène du renouveau de la production industrielle algérienne se trouve un processus de transformation économique saturé de contradictions.
Entre 2012 et 2016, le nombre de véhicules individuels neufs importés chaque année en Algérie est passé de 605 000 à 98 374 à la faveur d’une réduction drastique des licences accordées aux concessionnaires locaux (1). Pour 2017, le gouvernement a fixé le quota d’importation entre 40 000 et 50 000, et aucune licence ni aucun quota n’a été donné pour 2018. Entre le premier semestre 2016 et le premier semestre 2017, la valeur totale des voitures importées par les concessionnaires a chuté de 71 %. Une telle réduction de l’offre ne va pas sans générer des stratégies d’ajustement du côté des demandeurs : la chute des importations par les concessionnaires a été partiellement compensée par le doublement du nombre de véhicules importés par les particuliers. Le marché automobile algérien n’en reste pas moins en situation de pénurie, à tel point que la levée de l’interdiction d’importer des véhicules d’occasion de moins de trois ans, en place depuis 2005, a été un temps évoquée, avant que le gouvernement écarte l’idée. Le choix de maintenir le marché automobile algérien sous tension s’explique par une volonté politique. Obéissant aux ordres de la présidence, les autorités s’efforcent de mettre en oeuvre
un ambitieux projet de développement économique fondé sur la réindustrialisation du pays. Ainsi, les contraintes infligées à l’import vont de pair avec une série de mesures incitant les constructeurs étrangers à implanter leurs usines en Algérie. Cet effort répond à des impératifs bien connus tels que la réduction des déficits et du chômage (11,7 % en 2017, selon le FMI) ou la protection de la souveraineté nationale, tandis que les déséquilibres environnementaux et urbains sont relégués au second plan (2). Dans le même temps, il démontre aussi l’insertion du pays dans un système de concurrence mondialisée, marqué par la dépendance au capital transnational. Ainsi, les débats publics et les tensions apparues au cours des dernières années témoignent de la difficulté à trouver un équilibre entre enjeux politiques et intérêts économiques.
• Transformation économique et développement industriel
En présentant son plan d’action en juin 2017, l’éphémère Premier ministre, Abdelmadjid Tebboune (mai-août 2017), appelait à une transformation économique de grande ampleur afin de préserver l’état social algérien. Bien qu’exceptionnelle dans la forme, cette prise de position s’inscrivait dans la lignée des gouvernements précédents, lesquels se sont efforcés de réorienter l’économie nationale depuis la fin des années 1980. Sous sa forme actuelle, la transformation se caractérise par la priorité donnée au développement de la production industrielle afin de diversifier l’économie. Soutenue par des partenaires étrangers soucieux de maintenir la stabilité régionale, cette diversification doit permettre de diminuer la dépendance aux hydrocarbures et de prévenir le gonflement de la dette extérieure (inférieure à 3 % du PIB en 2016). Dans ce cadre, l’industrie automobile est devenue un élément central de la stratégie gouvernementale. Dans les mots des hauts fonctionnaires des ministères économiques et des éditorialistes de la presse gouvernementale, le secteur automobile apparaît prioritaire et essentiel « pour la patrie et les citoyens ». Cela justifie la limitation des importations. Dès 2009, une loi de finances complémentaire avait suspendu les crédits à la consommation qui soutenaient notamment la demande croissante de véhicules importés.
Afin d’encourager la production sur le territoire national, le gouvernement ne s’est pas contenté de poser un certain nombre d’obstacles aux importations. Il s’est également attelé à attirer les constructeurs étrangers en leur octroyant des
avantages fiscaux et en leur garantissant des parts de marché. Au nom de l’« attractivité économique », l’ancien ministre de l’industrie et des Mines, Abdeslam Bouchouareb (20142017), a pu inclure un régime fiscal spécial dans le texte de loi de finances 2017. Les constructeurs automobiles ayant implanté leurs usines en Algérie ont ainsi bénéficié d’exonérations diverses et d’un tarif douanier préférentiel à 5 %. Pareillement, les sous-traitants intervenant dans la chaîne de production ont obtenu une exemption des droits de douane et de TVA pendant cinq ans. En plus de ces avantages, le gouvernement a octroyé des parts de marché aux constructeurs en échange de leur investissement. Ainsi, l’accord avec Renault lui garantissait une situation de quasi-monopole, avant que le marché national ne soit finalement divisé avec l’implantation de Hyundai à Tiaret (centre du pays, environ 150 km au sud de la côte) et de Volkswagen à Relizane (environ 140 km au sud-est d’oran). Afin de renforcer les capacités de l’industrie automobile algérienne et de ses sous-traitants, le gouvernement veut augmenter le taux d’intégration, c’est-à-dire la part de l’assemblage ayant lieu directement en Algérie. L’un des enjeux était donc de diminuer la part des importations de kits prémontés (SKD pour Semi Knocked Down) au profit de nécessaires de pièces détachées (CKD pour Complete Knocked Down) qui seraient assemblées sur place. De ce point de vue, le mélange de pressions et d’incitations gouvernementales a contribué à la hausse des importations de CKD au cours de l’année écoulée, pour un montant de 540 millions de dollars au 1er semestre 2017 contre 268 millions de dollars au même semestre 2016. Les chiffres indiquent donc que la politique volontariste du gouvernement a permis le développement d’une capacité de production locale certes limitée, mais réelle, et l’implantation effective de chaînes de montage algériennes.
• Un projet sociétal
Au-delà de l’analyse purement économique, le renouveau de cet élan développementaliste a de plus larges implications sociales. À la fin du mois d’août 2017, le président Abdelaziz Bouteflika (depuis 1999) lui-même est sorti de son silence pour appeler à la mobilisation et à la solidarité du gouvernement et des partenaires sociaux et économiques par le biais d’un message lu par le ministre des Moudjahidine, Tayeb Zitouni (depuis 2014). En s’exprimant lors de la journée nationale du Moudjahid, la présidence réinscrivait sa « bataille pour le développement » dans la lignée de la guerre d’indépendance, mais aussi dans celle de la mobilisation tiers-mondiste caractéristique du régime de Houari Boumédiène (1965-1978).
À la base de ce nouvel élan, il y a un sentiment d’urgence qui résulte de la baisse des revenus tirés des hydrocarbures et du gonflement du déficit budgétaire. Sous la pression de l’assèchement des ressources publiques, le gouvernement est progressivement amené à mettre en cause un certain nombre de mécanismes de redistribution, qu’il s’agisse de subventions ou d’emplois aidés. Afin de limiter la précarité et le mécontentement, le développement industriel est censé offrir à la fois de nouvelles sources de devises et une solution au chômage de masse. Sous cet angle, la priorité donnée au secteur automobile répond donc aussi à un besoin de maintenir des équilibres sociaux, notamment en réformant le marché du travail de manière qualitative grâce à la formation d’une main-d’oeuvre qualifiée. Le développement de l’industrie automobile s’articule donc avec l’attention accrue accordée par les autorités algériennes aux questions d’éducation. La transformation économique et sociale appelée de ses voeux par Abdelmadjid Tebboune doit s’appuyer sur la formation professionnelle dans les secteurs stratégiques identifiés par le gouvernement (automobile, pêche, tourisme…). Dans ce cadre, le concours de partenaires étrangers est nécessaire afin de permettre un transfert de compétences, qu’il s’agisse de gouvernements européens ou de constructeurs automobiles. Ainsi, l’accord récent conclu entre Peugeot et le gouvernement algérien implique que l’entreprise française participe à la formation de 10 000 élèves chaque année afin de pourvoir aux besoins du secteur. En échange de son assistance matérielle et humaine, Peugeot se voit garantir un accès au marché algérien. La volonté proclamée des autorités algériennes de « réadapter les ressources humaines » du pays témoigne de la portée sociétale de la « bataille pour le développement » relancée par la présidence. Sous cet angle, le développement de l’industrie automobile participe à la formulation d’un nouveau discours nationaliste fondé sur la productivité et la compétence, relayé par la presse publique et privée (3). Au-delà de cet enthousiasme retrouvé pour les « ressources humaines », l’impact social du développement du secteur automobile n’est pas sans générer quelques tensions. Cela tient notamment au fait que l’augmentation importante du nombre
de véhicules individuels au cours de la dernière décennie a renforcé la saturation d’un réseau routier déjà particulièrement encombré. Cette évolution a pour conséquences, entre autres, une pollution accrue, une hausse du nombre d’accidents de la route et un engorgement des villes. La dégradation des conditions de circulation nourrit également une forme de contestation, venant cette fois des transporteurs privés, qui peut se traduire par des mouvements de grève, comme dans la wilaya d’oran en mars 2017. Si ces désordres ont des répercussions sur la vie quotidienne des Algériens, l’importance accordée au secteur automobile se manifeste aussi par des tensions au plus haut niveau.
• Solidarité nationale, intérêts privés et capitalisme de connivence
L’appel à la solidarité émanant de la présidence est indissociable des multiples conflits résultant du choc d’intérêts rivaux. Parce qu’elle détermine la possibilité de bénéfices substantiels, la délivrance de licences d’importation de véhicules a notamment provoqué des tensions au sein du gouvernement au printemps 2017, le ministère de l’industrie et des Mines et celui du Commerce se renvoyant la responsabilité de la définition des quotas. Le décret exécutif 15-306 du 6 décembre 2015 avait d’abord établi que les quotas seraient fixés par un comité interministériel. Pendant le court passage d’abdelmadjid Tebboune à la tête du gouvernement, le décret 17-202 du 22 juin 2017 avait exigé l’accord du Premier ministre. Finalement, après le retour d’ahmed Ouyahia à ce poste (depuis 2017), le décret 17-245 du 22 août 2017 a rétabli le ministère du Commerce comme le seul habilité à délivrer les licences d’importation. Loin de n’être qu’une question technique, l’instabilité du processus traduit l’affrontement d’intérêts liés au marché de l’automobile. L’économiste Abderrahmane Mebtoul insiste sur la nécessité de dépasser les divisions entre secteurs public et privé, et de mettre en place un dialogue social afin d’allier efficacité économique et justice sociale. Il y a certainement des contradictions à surmonter dans un processus de transformation qui joint solidarité nationale, volontarisme gouvernemental et quête de profit individuel. Dans le même temps, le dépassement de la division privé-public a été au principe même de ce capitalisme de connivence enrichi par les monopoles qui a prospéré en Algérie depuis les années 1990, comme dans de nombreux autres pays confrontés aux restructurations économiques (4). Dans ce contexte, la reconfiguration du marché automobile afin d’attirer des capitaux étrangers a ouvert la voie à une compétition entre capitalistes locaux. Du fait de la règle du 51-49 % limitant les investissements étrangers, ceux-ci se placent en effet en partenaires incontournables des constructeurs souhaitant implanter une usine en Algérie. C’est ainsi que l’homme d’affaires Mahieddine Tahkout, proche d’ahmed Ouyahia, a pu s’associer à Hyundai pour installer l’usine de Tiaret. Il a aussi bénéficié d’une convention bancaire généreuse accordée par la Banque nationale d’algérie afin d’offrir des crédits avantageux à ses futurs clients.
Le succès de ces affairistes est toutefois dépendant de la protection politique dont ils disposent. Au mois de mars 2017, une série de clichés publiés par des « lanceurs d’alerte » ont ainsi révélé que le groupe Tahkout se contentait d’ajouter des roues
aux véhicules Hyundai déjà entièrement assemblés. Le scandale a enflé, sur fond d’accusations de détournement d’aides publiques et de photographies montrant une usine vide, jusqu’à ce que le gouvernement dépêche une commission d’enquête sur place. Bien que Mahieddine Tahkout ait été blanchi au nom du « respect du cahier des charges », ce sont les conditions mêmes du partenariat entre autorités algériennes et affairistes locaux qui interpellent (5). Dès lors que les contraintes imposées permettent de maintenir trois années durant un taux d’intégration minimal dans les usines de montage, la « bataille pour le développement » offre la possibilité de dégager des bénéfices sans prise de risque, le tout financé par les deniers publics. Le capitalisme de connivence détourne les politiques volontaristes de leur but initial – créer une richesse collective et durable – au profit d’intérêts privés. En l’état, ce ne sont pourtant pas les hommes d’affaires qui paient le prix de ces contradictions, mais les responsables politiques. Au cours de l’année écoulée, deux ministres de l’industrie et des Mines ont été limogés. Après Abdeslam Bouchouareb (2014-2017), accusé d’avoir favorisé le développement d’un système d’importations déguisées, c’est Mahdjoub Bedda (mai-août 2017) qui a pris la porte, après avoir critiqué les constructeurs automobiles et les choix de son prédécesseur.
• L’échec du « made in Algeria » ?
Durant trois mois et jusqu’à leur disgrâce, Abdelmadjid Tebboune et Mahdjoub Bedda n’ont cessé de critiquer une politique d’industrialisation dispendieuse et inefficace. Il n’en fallait pas plus pour populariser l’idée d’un échec de la voiture « made in Algeria ». Au-delà du thème de l’échec, toujours présent en Algérie, il faut saisir l’enjeu symbolique lié à l’idée de production nationale dans une perspective historique. Le pays est irrigué par une imagerie nostalgique héritée des années 1970. Cette image présente les produits sortis à l’époque des usines algériennes comme des gages de solidité, en opposition aux produits médiocres importés de nos jours (6).
Ainsi, quand le gouvernement met en avant un projet d’industrialisation au nom du développement national, il fait écho à une imagerie socialement partagée et appréciée. En visant particulièrement l’industrie automobile, il ne s’agit pas seulement d’implanter des usines, mais aussi de s’appuyer sur des structures déjà existantes. En effet, la Société nationale des véhicules industriels (SNVI), créée après l’indépendance sur les bases d’une entreprise française, a permis au cours des cinquante dernières années de doter le pays d’une flotte de poids lourds et de bus produits localement. Elle soutient aussi l’industrie automobile privée. Si la SNVI est une structure publique héritée de l’état développementaliste, elle n’en est pas moins forcée de raisonner dans un cadre transnational. Pour permettre des transferts de capitaux et de technologie, il faut des partenariats, tel celui qui la lie au français Alstom afin de construire le « premier bus électrique algérien ». Le concours des entreprises étrangères est en effet nécessaire afin de renforcer les capacités du secteur automobile. Dans le même temps, le jeu transnational qui se dessine est ambigu. Pour les constructeurs français ou japonais qui font la cour aux autorités algériennes, le développement de la production industrielle nationale est accessoire. Le capital international n’a pas le souci de réussir son industrialisation : seul compte la reconquête d’un marché notable que l’état local a fermé aux importations.
De fait, les constructeurs étrangers multiplient les annonces grandioses, mais ne les concrétisent que rarement. Plutôt que d’accroître le taux d’intégration de l’industrie automobile algérienne, il est plus rentable de remonter sur place des véhicules partiellement démontés afin d’éviter de la sorte les quotas et les frais de douane. Les stratégies de ces « partenaires » aux
objectifs divergents expliquent la frustration exprimée par les ministres algériens, notamment par Abdeslam Bouchouareb et Mahdjoub Bedda. En conséquence, la presse gouvernementale, qui appelle de ses voeux une insertion dans le système de compétition globalisé, réactive dans le même temps un discours souverainiste blâmant le capital international pour ses mensonges et ses intentions purement mercantiles. Au-delà de l’idée d’échec, cette impatience témoigne du sentiment d’urgence qui imprègne la nouvelle bataille pour le développement. Depuis 2013, la diminution des réserves de devises gouvernementales fait figure de décompte annonçant une déflagration sociale semblable à celle de 1988. C’est dans ce contexte que les autorités ont mis en oeuvre leur politique ambitieuse de limitation des importations et d’attraction des constructeurs. Les attentes que nourrissent des discours officiels sont toutefois en décalage avec les réalités de l’industrie automobile (7). L’idée d’un échec du « made in Algeria » doit donc être tempérée. Les tensions actuelles traduisent plutôt les divergences entre acteurs impliqués, l’impatience du gouvernement algérien et la persistance d’un discours tiers-mondiste qui voit les actions des groupes étrangers avec une méfiance légitime.
• L’industrie automobile et l’avenir du dirigisme algérien
Historiquement, le modèle de gouvernement économique algérien se veut dirigiste et souverain. La mobilisation se fait au nom de l’indépendance nationale et de la nécessité du développement. Depuis les années 1990, toutefois, l’état algérien s’est trouvé confronté à un certain nombre de contraintes traduisant l’impact de cette « néolibéralisation » hétérogène qui modifie les régulations économiques et les cadres institutionnels (8). Ainsi, le choix gouvernemental de donner la priorité à l’industrie automobile s’accompagne de pressions réformistes venant de nombreux acteurs, à commencer par les gouvernements et les entreprises étrangères. Sur le plan local, les discours sur l’attractivité et le développement des ressources humaines illustrent la pénétration de raisonnements axés sur le marché et la compétition économique. Les représentants des milieux d’affaires algériens comme les dirigeants de grandes entreprises publiques ne manquent pas de demander un cahier des charges moins contraignant et un développement de la sous-traitance pour favoriser la croissance de l’industrie automobile. Afin de renforcer la production du pays, les autorités algériennes n’ont d’autre choix que de négocier avec une multitude d’acteurs locaux et nationaux, privés et publics. Pour autant, cette réalité de la gouvernance contemporaine n’empêche pas la persistance d’un dirigisme étatique, d’une volonté d’organiser à la fois la société et l’économie au nom d’impératifs politiques. En d’autres termes, l’essor de l’industrie automobile et, plus largement, la « bataille pour le développement » en Algérie restent en premier lieu des questions de souveraineté. Elles répondent à la fois à une recherche de l’autonomie économique nationale héritée de la tradition tiers-mondiste et à une volonté de garantir la stabilité politique, informée par les fantômes de la guerre civile et le souffle plus récent des soulèvements populaires de 2010-2011. Dans son idéalisme fatigué comme dans son pragmatisme inquiet, la souveraineté algérienne infléchit le processus de néolibéralisation et cherche une voie alternative au coeur des contradictions.